USAs interesser i Sydkaukasus. Kapitel 8.

           U S A ‘ s   r e g i o n a l e    i n t e r e s s e r             

              “Indeed, it is difficult to escape the conclusion that America’s Caspian policy is predicted on the illusion of a “unipolar moment” where Washington alone can orchrestrate, and indefinetely maintain a congenial alignment of international forces”                                                                                                   Blank, Stephen (1998a)^[1].

8.1         Teoribaseret gennemgang af USA’s interesser i Den Kaukasiske Region fra 1991 til 1999          

Unipolen har, ifølge unipolaritetsmodellen, et sæt snævert definerede interesser i forhold til sin egen magtudøvelse og overlevelse. Disse interesser affødes af det anarki som unipolen i lighed med de øvrige stater opererer indenfor.

I kapitel 4.3 og 4.4 er USA’s globale og regionale interesser, som de officielt blev formuleret af den amerikanske administration, blevet gennemgået. Med udgangspunkt i Hansens unipolaritetsmodel foretages i det følgende en analyse af USA’s nationale interesser i Den Kaukasiske Region. Formålet er, som tidligere anført, gennem analyse af teorigenererede interesser at undersøge, om der var dybereliggende nationale interesser i Den Kaukasiske Region end dem, som har været genstand for USA’s officielle interesseformulering og politik i Sydkaukasus.

Analysen tager afsæt i de teorigenererede nationale interesser, Hansens model foreskriver, at en unipol må have. Flertallet af disse interesser er kendetegnede ved deres meget høje abstraktionsninveau. Undtaget herfra er spredningen af masseødelæggelsesvåben. Men som følge af disse våbens systemiske karakter, er det relevant at anføre dem endog ganske højt på den neden for anførte, og af Hansen prioriterede, liste over unipolens interesser. Det høje abstraktionsniveau giver unipolen et større spillerum med hensyn til valg af midler for sin interesseopfyldelse:

·       Fastholdelse af unipolær status.

·       Balancering internt og eksternt.

·       Hindre spredning af masseødelæggelsesvåben.

·       Kapabilitetsforøgelse: Fastholdelse af power edge.

·       Reagere på modalliancer.

·       Opbygning af regionale alliancer.

·       Minimere free riding.

·       Reagere på andre staters adfærd: Single option og flocking.

·   Begrænsning af friktioner som følge af US World Order gennem demokratisering og liberalisering.

Disse interesser overføres til USA’s position som unipol og analyseres efterfølgende punkt for punkt for Den Kaukasiske Region^[2].

8.2         Før Sovjetunionens sammenbrud

Afslutningen af Den Kolde Krig i september 1989, og ikke Sovjetunionens sammenbrud i december 1991, markerede skiftet fra bipolaritet til unipolaritet som anført i afsnit 3.3. Skiftet fra bipolaritet til unipolaritet på strukturens tredje niveau medførte, som forventet, ikke en ændring i strukturens første niveau om anarkiet med dets selvhjælpsprincip eller i den funktionelle differentiering i strukturens andet niveau. Men som redegjort for i kapitel 6 medførte skiftet, at USA fandt sig selv i en fundamentalt forandret position som unipol.

I lighed med andre forfattere er det specialets antagelse, at USA ikke var forberedt på Sovjetunionens endelige sammenbrud i december 1991^[3]. Dette kom til udtryk ved manglende strategier for, hvordan det nydannede SNG med Rusland i spidsen skulle håndteres, og hvorledes USA’s unipolære status kunne gribes an i forhold til den tidligere modpols endelige sammenbrud.

Fra officiel amerikansk side reflekteredes i 1990 over kommunismens sammenbrud og hvilke konsekvenser dette ville få for den fremtidige udformning af amerikansk udenrigspolitik. Det anerkendtes, at USA stod over for “a strategic transformation born of the success of our postwar policies”^[4]. Sovjetunionen var svækket, og det var i USA’s interesse at integrere denne i det internationale system, men derudover var der ikke fra officiel amerikansk side overvejelser omkring Sovjetunionens fremtid som en enhedsstat. USA’s interesser over for Sovjetunionen fremhævedes i 1990 som fremme af demokrati og menneskerettigheder, afholdelse af frie valg, styrkelse af den begyndende markedsøkonomi og fastholdelse af et vist amerikansk overblik over Sovjetunionens militære kapabiliteter^[5]. At restrukturere Sovjetunionens forhold til det internationale samfund ansås som en lige så betydningsfuld opgave, som inddæmning af Sovjetunionen var efter Anden Verdenskrig.

Endvidere skitserede den nationale sikkerhedsstrategi fra 1990, at erosionen af bipolaritet ville føre til nye konfliktmønstre og konflikttyper i den tredie verden og formentlig en kvantitativ vækst i fremkomsten af disse.

Centralt for USA i 1990 var at sikre fortsat international stabilitet, da bipolariteten forventedes at blive afløst af multipolaritet og øget interdependens^[6]. Den nationale sikkerhedsstrategi fra 1990 vurderede fortsat amerikansk lederskab og sikring af allierede som USA’s væsentligste udenrigspolitiske prioriteter^[7].

8.3         Fastholdelse af unipolær status

For en unipol gælder det, at den primære interesse er at opretholde sin unipolære status. Denne status er afhængig af unipolens evne til at kunne fastholde sit power edge og den deraf følgende sikkerhed. For USA medførte dette efter Sovjetunionens sammenbrud, at det blev USA’s overordnede interesse at fastholde sin position som eneste tilbageværende supermagt. Dette betød, at USA i perioden 1991-1999 for at fastholde den vundne magt, først og fremmest, måtte arbejde for:

·   At den tidligere bipolære modstander Sovjetunionen ikke genopstod i en tilsvarende stærskikkelse ledet af Rusland, eller at en anden stat opnåede status som pol.

·   At USA ikke mistede det internationale lederskab som følge af overstretch eller internt forfald.

Disse interesser udmøntedes i en række over- og undermålsætninger og afledte politikker, som vil blive gennemgået i de følgende afsnit under anvendelse af operationaliseringen fra afsnit 3.2. (se figur 1).

Stabilisering af Rusland var en overordnet interesse for USA i hele perioden. Indholdet af USA’s rationale for at stabilisere Rusland kan indplaceres på et kontinuum, hvor Rusland ikke måtte disintegrere i en grad, hvor der ikke var kontrol over det tidligere Sovjetunionens nukleare kapabiliteter. Tilsvarende måtte Rusland ej heller gives mulighed for at på sigt at kunne danne særlige indflydelsessfærer over de tidligere republikker. Denne dobbelthed var et fremherskende element i USA’s politik over for Rusland.

Forsyningssikkerhed var også en væsentlig målsætning for USA^[8]. Som et af midlerne til at opnå dette mål, og til at tilfredsstille et andet og mere historisk betinget mål^[9], ønskedes det at inddæmme Iran. Det ønskedes af forsyningssikkerhedsmæssige årsager, at Iran ikke fik en position som hegemon i den Persiske Golf efter Iraks nederlag i Golfkrigen i 1991, og efterfølgende udvidedes dette mål til at dække iransk indflydelse i Sydkaukasus og Centralasien. Som følge af Golfkrigen i 1991 indførtes i maj 1993 dual containment-politikken over for Iran og Irak med det formål at inddæmme og isolere dem begge, idet begge stater ansås for at udgøre en trussel for USA’s uhindrede adgang til olie fra Den Persiske Golf.

USA’s interesse i opretholdelse af unipolær status resulterede følgelig i to mål i Den Kaukasiske Region: Den dobbeltrettede politik i forhold til Rusland og inddæmning af Iran. Midlerne til at nå disse to mål var ikke alle sammenfaldende, men inden for visse områder kunne det konstateres, at de anvendte midler, og især submidler, virkede dobbelt med henblik på inddæmningen af Iran og den dobbeltrettede politik i forhold til Rusland. Dette ses i figur 3, hvor såvel multiple outlets, forstået som målsætningen om, at der skulle anlægges flere rørledninger til føring af olie fra Det Kaspiske Hav til aftagerne, som den konkrete rørledningspolitik er submidler/sub-submidler, der anvendtes i indæmningen af Iran og influerede på den førte politik i forhold til Sydkaukasus.

Disse to midler, multiple outlets og den konkrete rørledningspolitik, indtager som det fremgår af figur 3, en helt særlig position. Dette skyldes at de både virker horisontalt (på eget niveau i figuren) og vertikalt (som midler for et højere mål). De er begge (sub)-midler for de trinvist højere midler, men virker også som midler i forhold til andre submidler på deres eget niveau. Eksempelvis udgør multiple outlets, sammen med handelserestriktioner, et submiddel for inddæmningen af Iran, men multiple outlets i sin konkrete udforming blev en væsentlig del af handelsrestriktionerne over for Iran. Det samme gør sig gældende for den konkrete rørledningspolitik, der sammen med fremme af økonomisk selvstændighed, suverænitet, stabilitet og demokratisering udgør de væsentligste midler til at opnå selvstændighed i Sydkaukasus, samtidig med, at rørledningen Baku-Ceyhan skal danne det økonomiske grundlag for selvstændigheden.

FIGUR 3: Mål og midler i Den Kaukasiske region

8.4         Balancering internt og eksternt

8.4.1      US World Order 1991-1994

Opnåelsen af den unipolære status samt fastholdelsen af samme nødvendiggjorde, at USA foretog en revurdering af den hidtil førte politik og en balancering af, hvor og hvorledes de til rådighed stående midler skulle anvendes. Ifølge præsident Bush’s State of the Union address fra januar 1992 og det vedtagne budget for 1993 skulle USA trækkes ud af den aktuelle recession gennem et omfattende økonomisk reformprogram. Dette indeholdt, blandt andet, skattelettelser og nedskæringer i forsvarsbudgettet på 30% over de følgende fem år. Ydermere skulle det politisk-økonomiske fokus skifte fra det internationale til det nationale niveau, herunder uddannelse, forskning, kriminalitetsbekæmpelse, sundhed og investering, uden dog at svække USA’s evne til at “...[l]ead in support of freedom everywhere...”^[10].

På internationalt plan havde USA teoretisk mulighed for at gøre sin indflydelse gældende overalt. For at undgå overstretch, med deraf følgende risiko for internt forfald, måtte der imidlertid prioriteres mellem hvor og hvor meget USA skulle involvere sig. Dette medførte, at USA begrænsede sin tilstedeværelse til de nødvendigste internationale brændpunkter.

Trods nedskæringer og reduktion af USA’s militære tilstedeværelse, fastholdtes et højt niveau af engagement i Europa. Denne tilstedeværelse opretholdtes med særlig henblik på Ruslands fortsatte tilstedeværelse i Østeuropa og tidligere Sovjetrepublikker, og senere som følge af muligheden for NATO-udvidelse. Dette engagement kombineredes senere i 1990´erne med et ønske om større europæisk ansvar for europæisk sikkerhed. USA fastholdt ligeledes sit engagement i Sydkorea og Japan, idet Den Kolde Krigs ophør ikke havde øget stabiliteten i dette område.

Det højest rangerende mål for USA var dog stabiliseringen af det tidligere Sovjetunionen. Følgerne af et eventuelt komplet kollaps af eks-Sovjetunionen kunne være ukontrolleret spredning af masseødelæggelsesvåben, destabilitet og ukontrolabel aggresion i Central- og Østeuropa samt Centralasien. Som Hansen fremhæver i unipolaritetsmodellen, indtager stater med masseødelæggelsesvåben en særlig status i forhold til unipolen, da faren for ukontrolleret spredning af masseødelæggelsesvåben udgør en vigtig del af unipolens trusselsperception. Frygten for ukontrolleret spredning gjorde det klart for USA, at det var nødvendigt at stabilisere og indlede et samarbejde med det tidligere Sovjetunionen, hvilket skulle vise sig primært at være Rusland. Formelt set overtog Rusland Sovjetunionens internationale forpligtelser, men SNG fremstod indledningsvist, i perioden fra 1991 til 1993, som den forventede arvtager til Sovjetunionen.

Det var ikke blot Rusland, men også tre andre SNG-lande (Ukraine, Belarus og Kazakhstan), der gjorde sig berettigede til særskilt opmærksomhed fra USA, idet de besad masseødelæggelsesvåben. Som det fremgår af USA’s nationale sikkerhedsstrategier^[11] førte USA altså ikke i starten af perioden en særskilt politik over for Armenien, Azerbaijan og Georgien, idet de fra USA’s side anskuedes som en del af en større enhed, det tidligere Sovjetunionen^[12].

Målet for USA blev at fastholde indledningvist SNG, og dermed Rusland, som en stabil samarbejdsvillig reformerende partner på et niveau over kaos. Et middel til indfrielse af dette var det amerikanske ønske om at sikre russisk liberalisering og markedsøkonomi. Som det understreges i unipolaritetsmodellen, måtte en sådan stabilisering af Rusland ikke give denne tilstrækkelig kapabilitetsmæssig forøgelse til at genetablere det tidligere Sovjetunionen eller opnå en særlig indflydelsessfære i Centralasien, Sydkaukasus samt Central- eller Østeuropa. Derfor pointerede USA efter 1994 eksempelvis, at samarbejde med tidligere sovjetrepublikker skulle finde sted på betingelser, der var acceptable for begge parter^[13].

8.4.2      Skiftet i amerikansk sikkerhedsstrategi: Engagement and Enlargement

Den nationale sikkerhedsstrategi fra 1994, Engagement and Enlargement^[14], var mere vidtgående end de forudgående ved, at unipolens ledelse i højere grad baseredes på tiltag til at undgå free riding.

Engagement and Enlargement indeholdt elementer til en mere moden strategi, der i højere grad afspejlede en maksimalistisk ledelsestilgang for USA. Hansen tolker dette som en offensiv udvikling i USA’s selvopfattelse^[15]. Derudover satte strategien øget fokus på USA’s økonomiske interesser, blandt andet, gennem oprettelse af et nationalt økonomisk sikkerhedsråd^[16], og understregede demokratisering som forudsætning for bedre amerikansk interessevaretagelse^[17]. Derfor nedtonedes USA’s engagement i international politik ikke fra og med 1994, og den unipolære balancering kan siges at være intakt. Hvad der derimod ændredes, var sikkerhedsstrategiens regional emphasis med udpegning af et antal geografiske områder, som USA interesserede sig for.

Inden for sikkerhedsstrategiens regionale tilgang, og med Ruslands fortsatte status som stormagt fokuserede USA stadig på Rusland og havde interesse i stabilisering af denne. Endvidere ville et konstruktivt forhold til Rusland have betydning for USA med henblik på NATO’s kommende udvidelse og lanceringen af PfP-programmet i 1994. I denne forbindelse fremhæver Hansen PfP-samarbejdet som et middel til at inddrage tidligere sovjetiske stater i vestlige samarbejds- og interessesfærer^[18].

Det udvidede regionale fokus manifesteredes også ved, at USA rettede direkte opmærksomhed mod Sydkaukasus. USA havde fra og med 1995 officielle politikformuleringer vedrørende antal af rørledninger i regionen i form af målsætningen om multiple outlets. Sydkaukasus’ fremkomst på USA’s internationale dagsorden kan belyses ud fra to faktorer. Kommercielle amerikanske aktører arbejdede i 1994 intensivt på at afslutte en aftale om udvinding af olie fra azerbaijanske off-shorefelter, hvilket resulterede i underskrivelse af AIOC-aftalen i september 1994. Derudover havde USA siden 1992 deltaget i CSCE’s Minskgruppe med det formål at tilvejebringe en forhandlingsløsning på Nagorno-Karabakh-konflikten.

Således markerede 1994 en reel skillelinje i amerikansk politik over for Sydkaukasus, da USA begyndte at se de tre stater i deres egen ret og lancerede officielle interesser for Sydkaukasus. Sydkaukasus’ strategiske betydning blev tydeliggjort for USA, da Rusland i midten af 1994 præsenterede Jeltsin-Kosyrev-strategien. Den russiske “opgradering” af Sydkaukasus’ betydning lader til at have forklaringskraft med henblik på, hvorfor regionen tilsvarende blev mere vigtig for USA fra og med 1994^[19]. Sydkaukasus kunne nemlig anvendes som en geografisk platform for USA til at svække russiske forsøg på imperiegenrejsning ved at styrke Sydkaukasus over for Rusland. Målet med denne styrkelse var at opnå selvstændighed for de tre sydkaukasiske lande gennem midler som fremme af fortsat uafhængighed, økonomisk udvikling og demokratisering. Målet om demokratisering vægtedes dog ikke højt i forhold til de tre øvrige mål^[20].

Et af de væsentligste midler, der i specialets operationalisering er et submiddel, var USA’s specifikke målsætning om multiple outlets fra 1995, der udformedes i den konkrete rørledningspolitik med en rørledning fra Baku til Ceyhan. Med denne specifikke målsætning om flere rørledninger end de eksisterende, tilkendegav USA, at man ikke kunne acceptere eventuel russisk eller iransk monopolisering af energiressourcer. Multiple outlets var således et submiddel til at indfri USA’s overordnede interesser, idet den konkrete anlæggelse af en rørledning gav mulighed for at inddrage Rusland, men på betingelser som denne ikke udelukkende selv dikterede. Ligeledes var multiple outlets et submiddel til at inddæmme Iran. Dertil inddrog USA ILSA som formelt argument for, at Iran ikke kunne deltage i AIOC-samarbejdet.

Ved rørledningsproblematikken forstås politiske og økonomiske aspekter og implikationer af at anlægge rørledninger i regionen. Hertil kom bilateralt samarbejde på de politiske, økonomiske og militære områder, der alle berører aspekter af rørledningsproblematikken.

Grundet den geografiske placering af Sydkaukasus, blev de mindre stater i amerikansk optik også et middel til at fremme USA’s inddæmningspolitik over for Iran ved at afskære Iran fra at opnå regional indflydelse. Dette ville kunne realiseres inden for to områder: Det politiske og det økonomiske. Politisk søgte USA gennem sin klassificering af Iran som rogue state at sikre regional politisk isolation af Iran, således at Iran ikke kunne opnå regionalt politisk samarbejde og derigennem indflydelse på de omkringliggende stater. Økonomisk realiseredes politikken ved at isolere Iran fra deltagelse i de azerbaijanske olieudvindinger. Sidstnævnte ramte Iran på en række væsentlige områder. I og med at azerbaijansk olie fra USA’s synspunkt ikke skulle føres gennem Iran, mistede Iran transitindtægter, der kunne være anvendt til at udbygge og styrke den iranske økonomi. Ydermere tvang den politiske og økonomiske isolation Iran til fortsat at måtte transportere olie fra Golfen i det sydlige Iran til det befolkningsrige Nordiran, hvilket påførte Iran unødige ekstraomkostninger. Afslutningsvis var også sydkaukasiske firmaer efter vedtagelse af ILSA i 1996 formelt afskårede fra større investeringer i iranske virksomheder som direkte konsekvens af ILSA’s sanktionsmuligheder over for udenlandske firmaer, der handlede med Iran^[21].

Fra 1994 til 1999 anedes en diskrepans mellem den teoretiske mulighed at USA kunne gøre sin indflydelse gældende overalt og det faktiske engagement. Win-win strategien fra 1992 var en begrænsning af USA’s militære engagement i internationale konflikter, da planen oprindeligt iværksattes som en del af arbejdet med restrukturering af det amerikanske forsvar. Samlet set medførte planen en reduktion i de amerikanske forsvarsudgifter, da militærapparatet omstruktureredes fra et bipolært fjendebillede til en unipolær verdensorden med flere, men mindre omfattende konflikter. Målet var, at USA’s militære apparat skulle formes til at kunne deltage i to store parallelle regionale væbnede konflikter.

Set i forhold til USA’s mulighed for at føre en minimalistisk isolationspolitik bør win-win-strategien anskues som en offensiv strategi, der signalerede unipolens fortsatte engagement og vilje til deltagelse i international politik under en polaritetsform, hvor denne kunne nedprioritere sit internationale engagement. Dette var dog ikke nødvendigvis et tegn på, at USA så sig selv som “verdens politibetjent”, men snarere en anerkendelse af, at det dominerende internationale konfliktmønster var ændret efter Den Kolde Krigs ophør og, at dette stillede USA over for nye sikkerhedspolitiske udfordringer. Det var fortsat tydeligt, at USA aktivt prioriterede sine udenrigspolitiske interesser og iværksatte foranstaltninger, der skulle inddrage allierede i mere forpligtende samarbejdsformer til løsning af regionale konflikter, altså en form for burden sharing. Øvrige staters mulighed for free riding skulle derfor minimeres. USA ønskede fortsat i denne periode at begrænse sin tilstedeværelse til de nødvendigste “trouble spots”.

8.5         Hindre spredning af masseødelæggelsesvåben^[22]

Hansen fremhæver eksplicit masseødelæggelsesvåben-stater som havende særlig status i forhold til unipolen, da besiddelsen af denne kapacitet mindsker unipolens råderum. Ydermere skelnes der mellem hvilken grad af accept disse stater har af US World Order^[23].

USA’s politik over for Rusland reflekterede Ruslands status som nuklear magt. Rusland var ikke længere en supermagt, men Ruslands position som atomvåbenmagt medførte, at Rusland nød en særlig status i forhold til mange andre større stater, og havde et større spillerum for sin politik i eksempelvis Centralasien og Sydkaukasus. Denne problematik fremgår af kapitlet om regionale sikkerhedsdynamikker (se afsnit 9.4.8).

I dette lys, og med henblik på at fastholde unipolær status, var det et afgørende strategisk mål for USA at forhindre ukontrolleret spredning af nukleare kapabiliteter og masseødelæggelsesvåben fra det tidligere Sovjetunionen^[24]. Indsatsen var meget intensiv i perioden fra 1991 til 1994, men overskyggedes senere af andre regionale målsætninger, uden at dette dog medførte, at spredningen af masseødelæggelsesvåben forsvandt ud af USA’s fokus.

Midlet som USA anvendte inden for dette afgrænsede område var udnyttelse af det amerikanske power edge, idet dette anvendtes til hjælp med behandling og opkøb af våben og nukleart materiale med hjemmel i Nunn-Lugar retsakten^[25]. Som eksempel tjener Operation Saphire i 1994. Denne operation resulterede i overførslen af knap et ½ tons højt beriget uran fra Kazakhstan til USA^[26]. En tilsvarende operation fandt sted i sommeren 1998 i Georgien, hvor amerikansk militært personel sikrede amerikansk besiddelse af beriget uran fra installationer i hovedstaden Tbilisi^[27]. Udover denne form for særskilte operationer var USA’s øvrige instrumenter for ikke-spredning, blandt andet, bilaterale aftaler og international overvågning gennem Den Internationale Atomenergiorganisation i Wien.

USA’s aktive indsats for så vidt angår ikke-spredning stod i kontrast til den manglende overordnede strategi for, hvordan Rusland som aktør skulle håndteres i amerikansk udenrigspolitik. Den valgte løsning i manglen på en overordnet strategi var the option of doing nothing. Denne bestod overvejende i at afvente udviklingen i Rusland for derefter at tage stilling til formuleringen af egne interesser^[28]. I Hansens termer kan dette vurderes som udtryk for en minimalistisk strategi, der sammenholdt med få eller ingen regionale tiltag fra USA fra 1991 til 1994 indikerer, at ikke-spredning var den afgørende interesse for USA.

Fra amerikansk side prioriteredes russisk kontrol med russiske masseødelæggelsesvåben altså før USA artikulerede officiel interesse for kaspiske olieressourcer. Armenien, Azerbaijan og Georgien havde ikke udviklede nukleare kapabiliteter til rådighed, men som et levn fra Sovjetunionen var der som omtalt placeret nukleare installationer og forskningsreaktorer i de tre sydkaukasiske stater^[29]. Derudover var der identificeret mængder af beriget uran i Georgien. Howard fremhæver på denne baggrund Sydkaukasus som værende af væsentlig betydning for USA’s indsats for ikke-spredning.

Sydkaukasus havde dog ikke kun betydning for USA som oplagsplads for tidligere sovjetisk nukleart materiale. Den geografiske placering og konflikterne i området medførte, at Sydkaukasus var en lettilgængelig korridor mellem eks-Sovjetunionen og Mellemøsten, med veludviklede muligheder for at smugle våben og materiale ud til såkaldte rogue states som Iran og Irak eller andre modstandere af den amerikanske verdensorden. I denne forbindelse gjorde Azerbaijan sig bemærket i 1998, da man her opbragte et russisk fartøj på vej til Iran læsset med særlige stålplader, der skulle anvendes til konstruktion af ballistiske missiler^[30].

Howard vurderer det faktum, at ikke-spredning opnåede en placering som punkt på NATO’s dagsorden fra januar 1994, som resultatet af amerikanske anstrengelser. Herefter fortsatte USA med at understrege betydningen af ikke-spredning over for NATO-beslutningstagere^[31]. Udenrigsminister Madeleine Albright efterlyste eksempelvis ved NATO’s udenrigsministermøde i december 1997 en klarere strategi for, hvorledes NATO kunne sikre ikke-spredning i Sydkaukasus og Centralasien. Det amerikanske pres for bredere deltagelse kan ses som forsøg på at undgå over-stretch og free riding.

Opsummerende kan USA’s masseødelæggelsesvåben-baserede interesse i Den Kaukasiske Region udtrykkes således, at USA indledningsvist primært interesserede sig for at sikre sig mod spredning af masseødelæggelsesvåben fra de nukleart bevæbnede republikker, og at Sydkaukasus i den forbindelse var lavere prioriteret end Rusland. Efterfølgende blev Sydkaukasus opprioriteret som følge af sin geografiske placering, der gav mulighed for at hindre såvel smugling som handel mellem Rusland og Mellemøsten.

8.6         Kapabilitetsforøgelse: Fastholdelse af power edge

Som følge af USA’s overordnede fokus på Rusland viste USA i perioden 1991-1994 ingen specifik officiel interesse for Sydkaukasus som et område, der kunne være medvirkende til at øge USA’s kapabilitetsforspring generelt, og i forhold til Rusland. Der var følgelig meget få regionale tiltag til aktiviteter fra officiel amerikansk side. Det amerikanske olieselskab Chevron deltog i Caspian Pipeline Consortium-rørledningsprojektet fra Kazakhstan til Novossivirisk, men i efteråret 1993 hvor aftalen faldt på plads, var dette ikke udtryk for en særlig officiel amerikansk interesse i udvinding af kaspisk olie^[32]. I marts 1994, efter at Georgien var blevet tvunget ind i SNG, blev en bilateral investeringstraktat mellem USA og Georgien indgået. I samme forbindelse udtrykte præsident Clinton dog sin modvilje mod at engagere USA sikkerhedsmæssigt i forhold til Georgien^[33].

Der er derfor intet der tyder på, at USA søgte at styrke sin sikkerhed målt på klassisk kapabilitetsforøgelse gennem handel, politisk støtte og dermed forsøg på at opbygge regional stabilitet i Sydkaukasus før tidligst medio 1994. På et område anvendte USA dog sit power edge til at øge egen sikkerhed, nemlig gennem opkøb af våben og nukleart materiale under den før omtalte Nunn-Lugar retsakt^[34] (Se afsnit 8.5). Som det vil fremgå neden for, opstod der efter 1994 en opfattelse af Sydkaukasus som et område, hvor USA med handelsaftaler og -instrumenter som midler kunne indfri andre højere mål.

Den nationale sikkerhedsstrategi fra 1994 fremførte styrkelse af USA’s økonomiske interesser som ét ud af strategiens tre overordnede mål (se afsnit 4.3)^[35]. Specifikt påpegedes udvinding af kaspisk olie som et langsigtet middel til at realisere målsætningen om diversitet i olieudbud. Den øgede samhandel med de mindre regionale stater som olieudvinding ville indebære, var endnu en fordel med henblik på at styrke disse vis-á-vis Rusland.

Underskrivelsen af AIOC-aftalen i 1994 markerede et skift i USA’s tilgang til energimængderne i Sydkaukasus. Indledningsvist var det primært en kommerciel interesse, men efter indgåelse af aftalen i september 1994 skiftede fokus fra den kommercielle sektor til den statslige, idet USA’s regering indså, at man i de kaspiske og centralasiatiske energiforekomster fik mulighed for at sprede udbuddet af olie, og dermed på langt sigt blive mindre afhængige af olie fra Den Persiske Golf. Dette ville ikke direkte være styrende for det amerikanske marked, da udvinding og kommercialisering af kaspiske olieressourcer ikke var bestemt direkte for det amerikanske marked, men primært til Tyrkiet og sekundært for de europæiske markeder.

Af hensyn til USA’s kommercielle interesser ønskedes det at amerikanske selskaber kunne deltage i udvindingen. Officielt modsatte USA sig ikke russisk deltagelse, hvorimod iransk deltagelse erklæredes for at være udelukket under henvisning til dual containment-politikken, med det resultat at Azerbaijan måtte bede Iran om at forlade projektet^[36]. (Se endvidere afsnit 8.7.2).

Fra officiel side ydede USA ikke direkte støtte til kommercielle aktører, der arbejdede med projekter vedrørende kaspisk olieudvinding. Den amerikanske andel af AIOC-aftalen var på ca. 40 % og udelukkende på kommerciel basis. Men da den amerikanske højesteret har fastslået, at amerikanske virksomheder har samme rettigheder som individuelle borgere under henvisning til forfatningens artikel 14^[37], følger det, at den til enhver tid siddende amerikanske regering har legitime interesser i enhver del af verden, hvor amerikanske virksomheder er repræsenterede. Dette dilemma mellem kommercielle aktører, der opererer i regioner som den amerikanske regering kun ønsker begrænsede eller ingen relationer til, berøres ikke i officielle dokumenter. Det er derfor vanskeligt at afgøre i, hvilken grad dette har været problematisk. Endvidere er det problematisk at afgøre omfanget af amerikanske kommercielle interesser efter den udbredte fremkomst af multinationale virksomheder og joint ventures^[38].

Opsummerende kan AIOC-aftalen ses som den begivenhed, der for alvor trak det officielle USA ind i regionen. Amerikanske kommercielle aktører fik på denne måde involveret amerikanske beslutningstagere i regionen, hvilket var politisk muligt, da den amerikanske regering anså olie som en ny regional geostrategisk interesse for USA^[39]. Sydkaukasus blev efter 1994 en arena for USA’s muligheder for at indfri såvel officielle som kommercielle interesser, og derigennem forøge egne kapabiliteter. Gennem en oprindelig kommerciel aftale med russisk deltagelse blev det muligt for den amerikanske regering at inddrage Rusland i regionalt samarbejde og give denne incitament til at fremme intern økonomisk stabilisering. Samtidigt cementeredes Irans internationale isolation, da denne udelukkedes fra at deltage og således anvendtes Sydkaukasus til at realisere indholdet af dual contaiment.

8.7         Reagere på modalliancer

Hvis unipolen forfølger sine specifikke interesser, vil den gradvist komme i konflikt med systemets øvrige stater ved at forfølge mål, der fremmer dens egne værdier og interesser i en grad, der ikke stemmer overens med de øvrige stater^[40]. Følgelig risikerer unipolen, at systemets øvrige stater danner generelle eller emnespecifikke modalliancer.

8.7.1      Rusland - Sydkaukasus

Sovjetunionens sammenbrud markerede opløsningen af USA’s primære modstander og modalliance, og da den nye russiske politik var mere positiv over for Vesten, var der for USA indledningsvist ingen grund til at indrette sin politik mod en specifik russisk ledet modalliance i og omkring Sydkaukasus. I løbet af 1993 skiftede dette billede dog, da Rusland tvang både Azerbaijan og Georgien ind i SNG, og således truede med at danne en russisk domineret modalliance mod USA i Sydkaukasus. Den nye russiske politik ekspliciteredes i 1994 med introduktionen af Jeltsin-Kozyrev strategien med dens klare budskab om behovet for en særlig russisk interessesfære inkluderende de nye uafhængige stater.

Fra USA’s side ville det være uacceptabelt at tillade den potentielt største modstander at få mulighed for at genvinde kontrollen over de tidligere sovjetrepublikker, ligesom ideen om en særlig interessessfære var uacceptabel set i relation til USA’s interesse i politisk indflydelse og samarbejde med regionen. Den særlige interessessfære ville på lang sigt kunne danne grundlag for en imperiedannelse, der kunne true USA’s unipolstatus, og ville medføre et suverænitetstab for de tidligere sovjetrepublikker, der som det vises i afsnittet 8.8, kunne være regionale partnere for USA. Ydermere ville den særlige indflydelsessfære true USA’s partner Tyrkiet, der repræsenterede USA’s interesser i regionen. En eventuel amerikansk accept af den særlige indflydelsessfære ville tilmed markere et brud på de demokratiske principper, der ellers skulle ligge til grund for US World Order, og på denne vis svække de øvrige staters tillid til unipolen. Det blev derfor et væsentligt mål at sikre de sydkaukasiske republikkers selvstændighed, (se afsnit 8.4.2 om balancering), og som tidligere omtalt var midlerne til dette fremme af økonomisk uafhængighed, suverænitet, stabilitet og demokratisering. Selvstændigheden skulle primært opnås gennem den særlige rørledningspolitik, der bestod i den konkrete målsætning om føringen af en rørledning fra Baku til Ceyhan.

8.7.2      Rusland - Iran

I Den Kaukasiske Region formede der sig en modalliance bestående af det iransk - russiske rapprochement som USA blev tvunget til at reagere på. Denne modalliance kunne, med teoretiske termer, beskrives som en generel alliance, som udsprang omkring en fælles opfattelse af systemet og som et forsøg på at opnå en ændring mod multipolaritet.

Som følge af Irans regionale hegemoniaspirationer og USA’s boykot, havde Iran i realiteten kun to lande at henvende sig til med henblik på at opnå mulighed for opbygningen af en masseødelæggelsesvåben-kapabilitet og fremføringsteknologi, nemlig Nordkorea og Rusland^[41]. Da Rusland ikke åbenlyst kunne samarbejde med Iran og USA samtidigt, er det vanskeligt at markere, hvornår samarbejdet udvikledes fra almindelig våbeneksport til eksport af våben, der kunne forbedre Irans masseødelæggelseskapacitet^[42]. Det kan undre, at Rusland indgik i et samarbejde, der kunne udvikle Irans masseødelæggelsesvåben-kapabiliteter, idet det på lang sigt næppe kunne være i Ruslands interesse at give en potentiel regional modstander denne kapabilitet. To mulige årsager kunne findes i en opfattelse af Iran som USA’s fjende, og forklares ud fra de økonomiske behov Rusland havde efter Sovjetunionens sammenbrud.

I tillæg til dette rustningssamarbejde indtog Rusland og Iran indtil 1998 samme position i forhold til delingen af Det Kaspiske Hav, og hvorledes de regionale olie- og gasressourcer skulle udnyttes^[43].

Som reaktion på den russisk-iranske modalliance blev det for USA en regional målsætning at hindre spredning af masseødelæggelsesvåben til Iran, ligesom det ønskedes at bryde samarbejdet om olie- og gasudvindingen mellem Iran og Rusland. Hvilke instrumenter havde USA til at reagere på denne modalliance? Der førtes i forvejen en anti-iransk politik, der var medvirkende til at drive Iran i armene på Rusland, og USA ønskede ikke at styrke Rusland i forhold til Iran på bekostning af de sydkaukasiske stater.

Her kommer oliepolitikken atter på tale. Det ønskedes at splitte det iransk-russiske samarbejde om ressourcernes fordeling. Ved at lade Rusland, men ikke Iran, deltage i AIOC med en andel på 10 %, var Rusland på lang sigt nødt til at acceptere den de facto opdeling af Det Kaspiske Hav som Azerbaijan lagde til grund for sin ressourceudnyttelse, og dermed opgive sit samarbejde med Iran på dette felt. Dermed kunne USA gøre det vanskeligere for Iran at opnå det økonomiske grundlag for opbygningen af sin kapabilitet inden for masseødelæggelsesvåben (se afsnit 8.5).

Indgåelsen af AIOC-aftalen i 1994 giver en klar indikation af de regionale prioriteringer, USA var nødt til at foretage. Ved at acceptere russisk deltagelse i AIOC, og således prioritere Rusland frem for Iran, fik Rusland for det første et nødvendigt økonomisk udbytte, for det andet sikredes den nødvendige russiske logistiske støtte til olieprojektet og afslutningsvis kunne det som omtalt medvirke til at skærpe den russiske interesse for at få løst problemerne omkring delingen af Det Kaspiske Hav. Efterfølgende lykkedes det for USA at få Azerbaijan til at udelukke Iran fra AIOC.

Efterfølgende svigtede Rusland i 1999 Iran i forbindelse med forhandlingerne om delingen af Det Kaspiske Hav. I forståelse med USA indvilgede Rusland mundtligt i at dele Det Kaspiske Hav som et “hav” trods årelange krav om en opdeling som en “indenlandsk sø”^[44]. Opdelingen som “hav” ville medføre, at alle stater fik suveræne rettigheder over egne geografiske søområder og de underliggende ressourcer, hvorimod en opdeling som “sø” ville medføre, at al udnyttelse af ressourcer skulle finde sted på baggrund af fælles beslutninger^[45]. Medvirkende til Ruslands holdningsskifte var, at man i den nordlige, og dermed russiske, del af Det Kaspiske Hav fandt store olieforekomster, som Rusland ønskede at få suveræne rettigheder over.

Som det fremgår neden for i afsnit 8.8, havde USA endnu et middel til at modvirke modalliancer, nemlig styrkelse af de regionale bånd gennem fremme af regionalt samarbejde og involvering af USA i forhold til særlig udvalgte partnerlande.

Samlende kan USA’s modalliancebaserede interesse beskrives som, dels et forsøg på at hindre russisk dominans og suverænitetskrænkelse i Sydkaukasus, dels som et forsøg på at splitte samarbejdet mellem Rusland og Iran inden for våbeneksport og regionalt samarbejde om udnyttelse af olie- og gasressourcer.

8.8         Opbygning af regionale alliancer

Ifølge Hansen kan det være fordelagtigt for unipolen at udvælge en eller flere partnere blandt de mindre stater med henblik på at decentralisere sin magtudøvelse^[46]. Denne partner vil typisk have interesser, der er sammenfaldende med unipolens, og derfor have udbytte af at opnå en privilegeret status.

Dette betød for USA, at det blev en målsætning at opbygge et antal partnerskaber med stater i regionen. Midlet til at sikre samarbejdet og støtten til amerikansk politik var opnåelsen af status som privilegeret stat i forhold til de øvrige stater i regionen.

I Den Kaukasiske Region gjaldt det, at USA indledningsvist kunne fortsætte sit partnerskabsmønster fra Den Kolde Krig ved, at Tyrkiet forblev en vigtig allieret. Ved at fastholde Tyrkiet som partner udviklede USA denne dimension af NATO-samarbejdet med Tyrkiet og repræsentationen af USA’s interesser i regionen, ligesom USA lod sig repræsentere af en stat med stor regional erfaring og indsigt. USA’s partnerskab med Tyrkiet var instrumentelt for den amerikanske støtte til valget af Baku-Ceyhan rørledningen, idet det ønskedes at tilgodese Tyrkiet, blandt andet, som konsekvens af de økonomiske tab denne fortsat bar på grund af sanktioner indført mod Irak under Golfkrigen. Ydermere gav denne rørledningsføring Tyrkiet øget indflydelse i regionen, således at USA i højere grad kunne koncentrere sig om andre geografiske områder^[47].

Ud over Tyrkiet udvidede USA partnerskabskredsen med Georgien, idet man fra amerikansk side, da Shevardnadze blev præsident i 1992, indledte et samarbejde med Georgien, der var betydeligt tættere end de samarbejder, USA havde med såvel Armenien som Azerbaijan. Samarbejdet med Georgien opnåede større betydning for USA’s politik i regionen efter underskrivelsen af AIOC-aftalen i 1994, hvilket skal ses i lyset af to forhold. For det første gik den eneste daværende ikke-russiske rørledning fra Det Kaspiske Hav fra Baku i Azerbaijan til Batumi i Georgien. For det andet ville en eventuel ny rørledning fra Azerbaijan til Det Sorte Hav eller Middelhavet højst sandsynligt skulle placeres gennem Georgien. Derudover bør Georgiens meget effektive anvendelse af sin placering som lille demokratisk land på Ruslands grænse inddrages, da Georgien anvendte dette til at opnå amerikansk støtte, ligesom Georgiens lange Sortehavskyst på lang sigt ikke var uden strategisk værdi for USA. Den amerikanske flåde har efterfølgende indledt samarbejde med georgiske flådeenheder for gennem videreuddannelse at styrke deres evne til at overvåge Georgiens del af Sortehavskysten^[48].

USA’s forhold til Armenien var vigtigt for USA af indenrigspolitiske årsager, og var væsentligt for indgåelsen af ‘Section 907 of the Freedom Support Act’ over for Azerbaijan (se afsnit 4.4 for en uddybning af denne). Men efter indgåelsen af samarbejdet i AIOC nedprioriteredes Armenien som samarbejdspartner, så samarbejdet ikke fik nogen effekt i forhold til USA’s indfrielse af sine olieinteresser. I naturlig forlængelse heraf udvidedes samarbejdet mellem USA og Azerbaijan, idet dette samarbejde ikke kunne undværes med henblik på realisering af rørledningen Baku-Ceyhan.

Regionale alliancer kan også forstås i en anden betydning end partnerskaber med unipolen, nemlig som styrkede samarbejder mellem stater i regionen. Efter indgåelsen af AIOC-aftalen opbyggedes en alliance mellem Tyrkiet, Georgien og Azerbaijan^[49]. Denne alliance vil blive omtalt nærmere i kapitlet om regionale dynamikker (se afsnit 9.6).

Samlet set kan USA’s interesse i opbygningen af regionale alliancer beskrives som et ønske om at fastholde det nære samarbejde med Tyrkiet som følge af dennes centrale placering og rolle i regionen, og som et ønske om at opnå tættere forbindelser med de stater af betydning for den fremtidige føring af en olierørledning.

8.9         Minimere free riding

USA’s interesse i at minimere andre staters forsøg på free riding behandles i dette afsnit sammen med hard work som et strukturelt vilkår for systemets øvrige stater. Vi er opmærksomme på, at hard work ikke på samme vis som minimering af free-riding er en interesse som unipolen må afse ressourcer til at fremme, da hard work er et strukturelt grundvilkår under unipolaritet.

Hansens pointe om at det specifikke indhold af hard work ikke er givent, er her værd at have in mente. Hvorvidt hard work fører til øget aktivitet på det regionale plan berøres i kapitlet om regionale sikkerhedskomplekser (kapitel 9).

Med udgangspunkt i USA’s lave prioritet af Sydkaukasus i forhold til Rusland i perioden 1991-1994, kunne USA ikke have en særlig interesse i at undgå eller minimere free riding i Sydkaukasus, da de tre stater på daværende tidspunkt ikke havde nogen amerikansk politik at free ride i forhold til. På det regionale plan nødvendiggjorde Golfkrigen og den efterfølgende isolation af Irak tværtimod, at Tyrkiet demonstrerede hard work over for sine mellemøstlige naboer af frygt for at blive glemt efter den kolde krigs ophør.

I denne amerikanske prioritering og selektering af sit engagement var decentraliseringsimperativet bærende. Det ønskedes fra USA’s side, og i overensstemmelse med unipolaritetsmodellens antagelser, at få de mindre stater til i samarbejde med Tyrkiet at indgå i symmetriske alliancer og varetage flere opgaver selv^[50]. Dette kommer bedst til udtryk i den bredere rørledningsproblematik senere i perioden.

Fra 1994 søgte USA gennem NATO at involvere de europæiske lande i regionen ved at initiere PfP-samarbejdet inden for rammen af NATO. PfP-samarbejdet nødvendiggjorde, at Georgien, Armenien og Azerbaijan tog stilling til hvilke sikkerhedsmæssige samarbejder de ønskede at indgå i, og på hvilket niveau. De sydkaukasiske stater befandt sig i et dilemma, idet Rusland, der også var medlem af PfP-samarbejdet, på den ene side havde påtvunget dem et medlemskab af SNG, som de ikke umiddelbart kunne forlade, og på den anden side, eller som konsekvens deraf, havde Georgien og Azerbaijan en veludviklet interesse i at indgå i et vestligt domineret samarbejde. Afhængig af den enkelte stats sikkerhedspolitiske standpunkt, måtte PfP-samarbejdet derfor anskues som en meget lidt forpligtende samarbejdsramme, eller som et væsentligt skridt på vejen til NATO-medlemsskab. Uafhængig af hvilket standpunkt staterne tog, var der ingen tvivl om, at det var et NATO-ledet og delvist NATO-financieret samarbejde.

Ud over at fremprovokere en sikkerhedspolitisk stillingtagen, kunne PfP-samarbejdet anskues som en forsinkelsespolitik for USA^[51]. En sådan forståelse skal ses i forlængelse af USA’s manglende strategi over for regionen efter Sovjetunionens sammenbrud og den deraf følgende rådvildhed. Her gav introduktionen af PfP-samarbejdet i 1994 USA mulighed for at involvere sig uforpligtende, opnå kendskab til og forbedre staternes militære kapabiliteter, give landene en ny og mere pro-vestlig profil i forhold til de omkringliggende ikke-partnerlande og på lang sigt eventuelt holde døren til NATO på klem. PfP-samarbejdet var også et middel for USA til at fremme den militære interoperabilitet mellem parterne med den afledte burden sharing-effekt, at regionale styrker kunne trænes til at løfte regionale opgaver.

I takt med at de sydkaukasiske stater indså den betydning, USA tillagde rørledninger mod slutningen af perioden, øgedes presset på USA for at undgå eller minimere free riding. Det skyldtes, at såvel de sydkaukasiske stater som Tyrkiet pressede på for, at USA skulle financiere eventuelle rørledninger. Som det fremgår i afsnit 8.10.2, var det ikke USA’s ønske. I forlængelse af finansieringsaspektet var den amerikanske regering ej heller villig til at at yde sikkerhedsgarantier i forbindelse med anlæggelsen af rørledninger.

Samlet set befandt de tre sydkaukasiske stater sig på et så lavt økonomisk-, politisk- og sikkerhedsmæssigt niveau, hvor deres indflydelse var så begrænset og deres problemer så dominerende, at de næppe turde free ride af frygt for at miste den støtte de modtog.

I denne forbindelse indtog Armenien en særlig position, idet Armenien i Ruslands militære selvforståelse udgjorde hjørnestenen i det fremskudte forsvar af Rusland^[52]. Denne position valgte Armenien selv at forblive i efter 1991 ved at bevare en tæt sikkerhedsmæssig og økonomisk kontakt til Rusland. Følgeligt nedprioriteredes Armenien af USA som følge af Armeniens egen regionale politik og USA’s valg af Georgien som USA’s anden regionale partner udover Tyrkiet^[53]. Armeniens manglende vilje til at deltage i at skabe fred i Nagorno-Karabakh konflikten kunne anskues som free riding i forhold til USA’s bestræbelser på at skabe fred gennem Minskgruppen^[54], idet Armenien modtog støtte uden at yde USA noget til gengæld. Den fortsatte amerikanske støtte til Armenien kunne anskues som en accept af, at Armenien ikke selv var herre over udviklingen i Nagorno-Karabakh og som en følge af den indflydelsesrige armenske lobby i USA.

Opsummerende var USA’s interesse i at minimere de regionale staters free-riding af særlig relevans i periodens anden del, hvor de mindre stater i højere grad orienterede deres udenrigspolitiske tiltag mod USA. Denne formåede dog med en vis grad af burden sharing, blandt andet, gennem PfP-programmets udformning at minimere staternes tiltag til free-riding.

8.10       Øvrige staters adfærd: Single option og flocking

Som redegjort for i afsnit 6.10 synes kausaliteten mellem de tre forventede adfærdsmønstre for andre staters adfærd under unipolaritet en anelse uklar. Specialet følger dog Hansens operationalisering, hvorved følgende skitseres:

· The single option: (Kun en supermagt at alliere sig med)

· Flocking: (Unipolarisering i tilfælde af sikkerhedsproblemer)

8.10.1    Single option

Hansens operationalisering af the single option kan synes mangelfuld ved analyse af Sydkaukasus. Vist er der kun en supermagt at alliere sig med, men hvis denne ud fra en afvejning af dets berørte interesser ikke ønsker at engagere sig i regionen, må de mindre stater overveje alternativer. Ligeledes er det muligt, at der i de mindre staters optik reelt er mere end blot en supermagt at alliere sig med. Ud fra Hansens aggregerede kapabilitetsanalyse kunne Rusland stå relativt stærkt, og det i en grad der for de mindre stater reelt fik Rusland til at fremstå som et alternativ til USA. I teoretiske termer sandsynliggør Mouritzens omgivelsespolaritet dette. Mouritzen argumenter for, at Rusland var en de facto unipol for de omkringliggende stater grundet geopolitiske forhold og den historiske arv^[55]. Forskellen mellem omgivelsespolaritet og systemisk polaritet og den manglende forståelse af betydningen af andre stater i “baghaven”^[56] kan udgøre et problem for unipolaritetsmodellens forudsigelsekraft i det eks-sovjetiske territorium.

Set fra USA’s synsvinkel ville der i perioden fra 1991 til 1993, hvor der ikke var officielle formulerede målsætninger for Sydkaukasus, ej heller være incitamenter til at indgå i partnerskabsrelationer med de mindre sydkaukasiske stater. Tyrkiet var fortsat en vigtig allieret for USA. Tyrkiet havde efter den kolde krigs ophør og det daværende EF’s afslag på tyrkisk medlemskab i februar 1990, forsøgt en re-orientering af sine udenrigspolitiske interesser og på denne baggrund udvist en kraftig interessse i de tidligere sovjetrepublikker^[57]. For USA indeholdt Tyrkiets engagement i Sydkaukasus et vist element af decentralisering, der fritog USA fra et aktivt engagement i regionen. Hill forklarer dette med, at USA indså, at Tyrkiets nye udenrigspolitiske aspirationer og engagement kunne anvendes som modbalancering over for russisk forsøg på at skabe en særlig interessesfære i Sydkaukausus^[58]. Efter rørledningspolitikken officielt blev en del af den amerikanske dagsorden for Sydkaukasus gennem målsætningen om multiple outlets fra 1995, styrkedes partnerskabet mellem Tyrkiet og USA. Tilmed resulterede dette i ekstra råderum for USA til at koncentrere sig om sin regionale førsteprioritet, det tidligere Sovjetunionen, overvejende i form af Rusland.

En enkelt undtagelse fra USA’s regionale tilbageholdenhed var dog den amerikanske deltagelse i formandsskabet i Minskgruppen, hvilket kan ses som et strategisk forum, hvor USA og Rusland har kunnet mødes og debattere regionen. Dette synes at have været det eneste højtprofilerede regionale tiltag fra officiel amerikansk side fra 1991 til og med 1993.

Opsummerende tydeliggjordes single option gennem perioden sideløbende med, at graden af USA’s regionale engagement udvikledes.

8.10.2    Flocking

Flocking er mest fremherskende som tendens, når øvrige stater konfronteres med stigende sikkerhedsudfordringer, hvorved unipolen synes at være den eneste mulighed for yderligere sikkerhed. Hansen påpeger, at ikke nødvendigvis alle stater kan forventes at sammenstimle omkring unipolen, blandt andet, fordi en effekt af at besidde nukleare kapabiliteter er mindre tilbøjelighed til flocking^[59].

Hvis flocking kendetegnes ved øvrige staters mangel på et alternativ til unipolen for yderligere sikkerhed, kan dette være problematisk med henblik på analyse af Sydkaukasus, fordi Rusland gentagne gange har interveneret i regionale konflikter på foranledning af én af konfliktens parter. Der kan derfor identificeres tendenser til flocking, men karakteristisk er, at disse i de udvalgte konflikter har rettet sig mod Rusland, og ikke USA. Rusland påvirkede såvel den georgiske borgerkrig i Sydossetien som konflikten i Nagorno-Karabakh gennem udformningen af fredsaftaler og våbenhviler. Ligeledes tvang Ruslands upper hand de facto Georgien og Azerbaijan til at søge om optagelse i SNG i 1993, og dermed var USA ikke det eneste formelle alternativ til at opnå sikkerhedsgarantier. Dette gjaldt primært for Georgien og Azerbaijan, da Armenien fra 1991, som omtalt, søgte et aktivt samarbejde med Rusland.

De mest tungtvejende af de mindre staters henvendelser til USA var direkte relaterede til udvindingen af regionens olieressourcer og den konkrete placering af rørledninger. USA havde med sin officielle målsætning om multiple outlets fra 1995 vist politisk vilje til at arbejde for anlæggelse af en yderligere rørledning end de eksisterende gennem Rusland og Georgien. Efter 1995 førte dette til mere intensive forsøg fra de mindre staters side på at udbygge bilaterale relationer til USA, da denne stod centralt i de tre mindre staters udenrigspolitiske tænkning^[60].

Omend afventende var det tydeligt, at USA ikke ønskede at indfri samtlige regionale aktørers ønsker om internationalisering af regionale konfliktløsning og -mægling, og ej heller ville presses på spørgsmål om placering, finansiering og sikkerhedsgarantier i forbindelse med en given rørledning. Luong-Jones karakteriserer USA’s indsats i regionen som engageret men påpeger, at USA ikke på nogen måde kunne forventes at ville intervenere direkte i regionen^[61]. Der vistes velvilje over for staternes ønske om medlemskab af PfP, men derudover udtrykte USA ikke umiddelbar officiel støtte til Georgiens ønske om medlemskab af NATO. USA ønskede endvidere ikke at stille sikkerhedsgarantier i forbindelse med anlæggelsen af rørledninger fra Baku til Ceyhan som Georgien og Azerbaijan ønskede det. Tilmed blev Azerbaijans anmodning om at etablere NATO-baser i regionen afvist. Ligeledes blev det afvist at finansiere rørledningen med USA’s tidlige betoning af, at finansieringen var et kommercielt anliggende.

Samlet set var der tendens til flocking mod USA i periodens sidste del. Gennemgangen viser dog også, at der var tendens til flocking mod Rusland for at opnå dennes støtte og indblanding i regionale konflikter.

8.11       Begrænsning af friktioner som følge af US World Order

Den unipolære status medførte, at US World Order med dens specifikke dagsorden og politikker ville spredes i det internationale system. Dette ville på den ene side gavne USA, men på den anden side kunne det stille visse stater fjendtligt over for USA, idet kernebegreberne liberalt demokrati og markedsøkonomi ikke var velanskrevne alle vegne^[62]. Årsagen til dette kunne være, at disse staters forandringsvilje ikke var høj nok, eller at de havde interesser, der var grundlæggende forskellige fra USA. Da disse stater ikke havde en anden pol at alliere sig med, måtte de samle sig i grupper og vende deres modstand mod USA^[63].

I Rusland, Sydkaukasus og Tyrkiet var der kun begrænset modstand mod US World Order forstået som demokratisering og markedsliberalisering, omend ikke alle tre stater pressede tilsvarende hårdt på for at introducere samme institutioner på det nationale niveau.

Iran accepterede ikke officielt US World Order efter 1991. Det kan dog diskuteres, hvorvidt Irans stillingtagen i Golfkrigen, hvor denne ikke modarbejdede alliancen, kan anses som en stiltiende accept af US World Order. Dog havde USA allerede på det tidspunkt en selvstændig dagsorden for Iran og derfor nødvendiggjorde Irans manglende officielle accept af US World Order ikke, at USA skulle tage specifikke tiltag for at begrænse friktioner mod US World Order. Dette var allerede indbygget i USA’s inddæmningspolitik over for Iran.

På det retoriske plan fremhævede præsident Bush i sin State of the Union Address fra 1992 fremme af demokrati som USA’s væsentligste aktiv^[64]. I 1994 blev regional demokratisering i Sydkaukasus et officielt amerikansk mål og Clinton-administrationen tillagde demokratisering som selvstændigt mål en vis retorisk vægt fra 1994.

Tilsyneladende konkretiserede USA hverken det reelle indhold af demokratisering eller fulgte aktivt op på målsætningen, og overlod det til amerikanske og internationale NGO’er at iværksætte og implementere demokratiseringsmekanismer^[65]. Ifølge Walt og Luong-Jones syntes det uklart, hvorvidt demokratisering som selvstændigt mål betonedes i mangel af bedre målsætninger^[66]. At USA i praksis havde vigtigere mål end at fremme regional demokratisering fremgik af, at de sydkaukasiske regeringer fra 1991 til 1999 ikke stilledes til ansvar for deres begrænsede demokratiske tiltag, men at USA derimod vægtede liberalisering og samhandel højere end demokratisering, idet det fra amerikansk side forventedes, at øget velfærd ville fremme de sydkaukasiskes staters selvstændighed og sluttelig medføre demokratisering^[67].

Denne de facto prioritering stødte ikke på modstand fra de mindre regionale stater, der efter 1994 i USA’s særlige rørledningspolitik indså muligheden for at opnå delvise økonomiske løsninger på deres politiske og sikkerhedsmæssige problemer. Dette understøttes af Morgenthau, der understreger, at økonomiske løsninger på politiske og sikkerhedsproblemer foretrækkes af mulige aftagere frem for potentielle komplicerede politiske forhandlinger til løsning af selv samme problemer^[68].

Samlet set blev det paradoksale i USA’s nedprioritering af dets interesse i demokratisering tydeligjort ved, at eksempelvis institutionaliseret regional korruption fra officiel amerikansk side fremhævedes som ét afgørende regionalt problem, hvis Sydkaukasus skulle kunne tiltrække og fremme fremtidige udenlandske investeringer i oliebranchen^[69].

8.12       Delkonklusion

8.12.1    Strategiske kontra specifikke interesser: Mangel på grand strategy

Analysen indikerer, at der ikke var en “grand strategy” for USA’s Ruslandspolitik før tidligst medio 1994. USA bevægede sig i teoretiske termer fra en minimalistisk strategi gældende fra 1991 til 1994, til en efterfølgende mere maksimalistisk præget tilgang, der karakteriseredes ved et specifikt sæt af interesser i Sydkaukasus efter 1994 med dertilhørende interessevaretagelse.

Hvorvidt der selv efter 1994 var en overordnet amerikansk strategi kan problematiseres. Vores analyse tyder på, at USA højest opererede med et framework for strategy, inden for hvilket amerikanske nationale interesser befandt sig “in a state of flux”^[70].

Den første del af analysen viser, at USA efter Sovjetunionens sammenbrud vurderede forudsætningerne i Den Kaukasiske Region for fastholdelse af sin unipolære status til at være den dobbeltrettede politik i forhold til Rusland og inddæmning af Iran. Specielt den dobbeltrettede politik over for Rusland prioriteredes indledningsvist i perioden og fokuserede på tiltag, der var nødvendige for at stabilisere denne. Rusland måtte i amerikansk optik stabiliseres til en sådan grad, at international stabilitet ikke truedes på grund af manglende kontrol over dennes tidligere nukleare kapabiliteter. Stabiliseringsønsket var mest udtalt fra 1991 til 1994 og antog, i mangel af en overordnet grand strategy, karakter af “damage control”. Ved damage control forstås at reducere eller fjerne efterdønningerne af de umiddelbare konsekvenser af systemforandringen i det tidligere Sovjetunionen og tilstødende regioner.

En vigtig del af USA’s stabiliseringsstrategi, og sikring af eget power edge, var den høje prioritering af at hindre spredning af nukleare kapabiliteter i det tidligere Sovjetunionen, hvilket antog en meget intensiv karakter fra 1991 til 1994 og fortsat var højt prioriteret fra 1994 til 1999. Sydkaukasus var fra 1991 til 1994 lavere prioriteret end Rusland, da USA initielt koncentrerede sin indsats om at sikre sig mod spredning fra tidligere sovjetiske nukleart bevæbnede republikker. USA’s strategi udvikledes, og senere blev Sydkaukasus en vigtig del af denne, da regionen set fra en amerikansk synsvinkel var vigtig som geografisk komponent til sikring af ikke-spredning til stater, der stod i opposition til US World Order.

Delanalysen viser en tvetydighed i USA’s Ruslandspolitik i hele perioden. Det ønskedes at stabilisere Rusland, men kun til en grad, hvor staten ikke ville kunne udnytte sit regionale power edge til at danne særlige indflydelses- og interessesfærer inden for grænserne af det tidligere Sovjetunionen. Dette viste sig i USA’s modalliancebaserede interesse, som var båret frem af intentionen om at hindre russisk regional dominans og eventuel suverænitetskrænkelse i Sydkaukasus. Ydermere søgte USA at splitte spirende forsøg på alliancer mellem Rusland og Iran. Rationalet bag dette var, at USA ikke kunne acceptere samarbejdet mellem Rusland og Iran inden for våbeneksport og regionalt samarbejde om olie- og gasressourcer. Midlerne til at splitte alliancen var at inddrage Rusland i regionalt olieudvindingssamarbejde, der gav denne hårdt tiltrængte økonomiske midler, samt gennem pres på Azerbaijan at ekskludere Iran fra det samme udvindingsprojekt. Dette lykkedes for USA.

Som middel til at svække russiske forsøg på at danne en særlig indflydelsessfære i Sydkaukasus, prioriterede USA fra 1994 at styrke de sydkaukasiske republikkers selvstændighed for herigennem at ruste regionen til at kunne modstå Rusland. De officielle amerikanske mål om selvstændighed ved at fremme økonomisk uafhængighed, suverænitet, stabilitet og demokratisering skal ses som midler til at svække russiske udenrigspolitiske mål efter medio 1994.

USA’s konkrete rørledningspolitik blev efter 1994 i særdeleshed det enkeltstående middel, der efterfølgende har præget USA’s dagsorden for regionen (se figur 3). Vores delanalyse viser, at USA’s samarbejde med de regionale stater på politiske, økonomiske og militære områder efter 1994 var kraftigt præget af, at disse delpolitikker skulle fremme USA’s rørledningspolitik, og mere specifikt målsætningen om multiple outlets. Tilsyneladende indgik det ikke i de amerikanske overvejelser, at de mindre sydkaukasiske stater kunne have en legitim interesse i eksempelvis økonomisk interaktion med Rusland.

Fra 1994 til 1999 anvendtes Sydkaukasus som et middel til at modarbejde Ruslands forsøg på at danne en særlig indflydelsessfære, realisere indholdet af dual containment-politikken og fremme den specifikke interesse om multiple outlets. AIOC-aftalen fra september 1994 fremstod som den konkrete indfaldsvinkel for USA til regionalt engagement og aktiv anvendelse af Sydkaukasus som led i USA’s kapabilitetsforøgelse til fastholdelse af power edge^[71].

Opbygning af regionale alliancer var instrumentelt betingede, specielt efter 1995. En betingende faktor for valg af regionale partnere var, at samarbejde med disse skulle stille USA i en position, hvorfra denne bedre kunne indfri sin rørledningspolitik. Valget faldt på Tyrkiet og Georgien, hvilket fra amerikansk side opfattedes som nødvendigt med henblik på realisering af planerne om at anlægge rørledningen fra Baku til Ceyhan.

Delanalysen giver grundlag for at delkonkludere, at USA, specielt efter 1994, modarbejdede forsøg på free-riding, og det på en ganske effektiv måde. Midlerne til dette var flere: Gennem NATO iværksattes PfP-samarbejdet, der af de mindre stater ansås for at være attraktivt. PfP-samarbejdet fremmede dele af USA’s regionale politik over for Sydkaukasus, idet det gav USA et bedre kendskab til regionen og mulighed for at etablere og konsolidere et pro-vestligt tilhørsforhold. Men der var grænser for USA’s vilje til engagement, hvis det ikke harmonerede med indfrielse af specifikke amerikanske ønsker. USA afviste bestemt de mindre staters forsøg på at fremføre ønsker om finansiering og sikkerhedsgarantier. Disse ønsker kom som et resultat af de forbedrede bilaterale relationer der var opstået. Officielt understregedes det fra amerikansk side, at PfP-samarbejdet var et middel til at fremme regional militær interoperabilitet, og til at forbedre de mindre staters evne til at løfte regionale opgaver.

Single option tydeliggjordes i perioden. Fra efter 1991, hvor det ikke var tydeligt at USA var den eneste mulighed, blandt andet, som følge af den kraftige russiske indblanding i regionale konflikter, fremstod single option mere markant efter USA’s offentliggørelse af målsætningen om multiple outlets. Derefter øgedes tendenserne til flocking. Denne øgede tendens til sammenstimlen omkring USA som unipol betød, at USA ganske vist opnåede bedre muligheder for at realisere indholdet af sine regionale målsætninger på grund af stigende regional lydhørhed. Flocking er dog ikke et ensidigt begreb og den øgede sammenstimlen førte, som oven for nævnt, også til forespørgsler og krav fra regionale aktører om løfter fra USA til løsning af nationale og regionale problemer.

8.12.2    Rørledningsproblematikken

USA’s afgørende rationale med henblik på den eksakte føring af rørledninger var en afvejning af betydningen og konsekvensen af at give den enkelte stat en del af den givne rørledning. Eksklusiv russisk adgang til energi blev af USA opfattet som uholdbart på længere sigt^[72]. Dermed var det udelukket at føre en rørledning fra Det Kaspiske Hav gennem Rusland, idet denne ville give Rusland yderligere indflydelse i en region, som staten i forvejen dominerede fra et infrastrukturelt synspunkt, idet såvel kommunikationslinjer som eksisterende rørledninger var domineret af Rusland.

Hvis Rusland derimod involveredes i regional olieudvinding og -udledning muliggjordes det, at Rusland fik økonomiske midler, der kunne hindre ukontrolleret spredning af masseødelæggelsesvåben og støtte Rusland i en stabil udvikling. USA’s officielle syn på en vis grad af russisk deltagelse var, at dette burde have en generel positiv effekt på relationerne mellem de mindre stater og Rusland. Årsagen til dette var, at samarbejdet ville foregå på mere symmetriske vilkår end tidligere set med økonomisk interdependens til følge. I denne forståelse ville et sådant regionalt samarbejde resultere i øget regional stabilitet^[73].

USA’s råderum var begrænset i den forstand, at Rusland fortsat kontrollerede transportvejen ind til Det Kaspiske Hav, hvorfor russisk deltagelse var væsentlig for at holde denne vej åben. En vis grad af russisk deltagelse var derfor ønskelig, da det alt andet lige ville fremme en del aspekter af arbejdet med at anlægge rørledninger og olieudvindingsfaciliteter. Dertil har Rusland i højere grad end de mindre stater et erfaringsgrundlag grundet Ruslands anlæggelse af det eksisterende rørledningsnet samt udførelsen af tidligere boringer.

USA’s målsætning om multiple outlets var en nødvendighed, hvis det ønskedes at fratage Rusland dets monopolstatus. I denne forbindelse er det væsentligt at bemærke, at multiple outlets i USA’s fortolkning kun indkluderede rørledninger fra øst mod vest (den azerbaijanske-georgiske korridor), og hverken mod nord, syd eller vest. I en sådan forståelse ville denne policymålsætning kunne anskues som at gøre en dyd af en nødvendighed, da multiple outlets var en nødvendig målsætning ud fra den betragtning, at USA anså russisk enekontrol over regionens olieressourcer som værende uacceptabelt. Samtidig var en afledt effekt af at lancere multiple outlets som ny målsætning, at USA med denne politik kunne belønne såvel gamle som nye partnere i regionen. Analysens gennemgang af regionale alliancer belyste, at såvel Bush- som Clintonadministrationen havde forståelse for, at Tyrkiet måtte kompenseres for dets økonomiske tab efter Golfkrigen i 1991. Tilsvarende gjorde sig gældende for Georgien, som fra amerikansk side ønskedes belønnet for sit ønske om at løsrive sig fra Ruslands indflydelsessfære. Som det vil fremgå af kapitel 9, var USA’s støtte delvist personbestemt på grund af den respekt som præsident Shervardnadze nød hos amerikanske regeringer i hele perioden, men som også skal ses i lyset af Georgiens omfattende tiltag til demokratisering og reformer.

8.12.3 Det selvskabte problem Iran

Det kan problematiseres i hvilken grad det lykkedes for USA gennem omfattende handelsrestriktioner, og vedtagelsen af ILSA i 1996, at isolere Iran. De mindre sydkaukasiske stater kunne ikke forventes at lægge sig ud med USA ved at samarbejde åbenlyst med Iran, og derved lykkedes det delvist for USA at opnå dette mål, blandt andet ved Irans ekskludering af AIOC-projektet.

En række vesteuropæiske officielle og kommercielle aktører påbegyndte og fortsatte i perioden efter vedtagelse af ILSA, samarbejde med Iran, trods truslen om økonomiske sanktioner. Det er derfor kun delvist lykkedes for USA at cementere Irans internationale isolation med handelsrestriktioner og ILSA som midler. USA’s rørledningspolitik, specielt efter dens konkrete udformning, udvikledes sig til efter 1994 at blive et afgørende submiddel over for Iran.

USA og de øvrige staters position i forhold til Iran demonstrerer unipolens særlige forhold og problemer med indre udmattelse og free riding. USA valgte, som konsekvens af Irans internationale position, at isolere denne. Dette medførte øgede omkostninger til olieudvinding og -transport, og påvirkede dermed USA’s økonomi negativt, hvilket kunne medføre øget udmattelse. USA skulle som unipol drage omsorg for den internationale stabilitet. De øvrige stater udnyttede dette til at free ride og udnytte det åbne marked Iran delvist udgjorde i USA’s fravær. Ud fra en teoretisk betragtning tvang dette USA til at vedtage ILSA for at hindre øget free riding, hvilket på lang sigt kan blive et konfliktpunkt mellem USA og de øvrige stater, idet USA’s strategiske interesse er i modstrid med de øvrige staters økonomiske interesser.

Delanalysen viser klart, at det fra officielt amerikansk hold, i hele perioden, ansås for at være udelukket at indlede et samarbejde med Iran inden for rammerne af USA’s rørledningspolitik, da det fra amerikansk side opfattedes som at give køb på de forudgående mange års politik og officiel retorik siden 1979. Derudover ville en eventuel inddragelse af Iran i et regionalt oliesamarbejde med amerikansk deltagelse tvinge USA til at revidere hele sin opfattelse af Iran. Dette ville kunne opfattes som problematisk i forhold til USA’s officielle position til Israel og bestemt i forhold til den jødiske lobby i USA (APEC).

Som følge af ovenstående valgte USA fra 1991 til 1999 at prioritere samarbejde med Rusland frem for Iran.

8.12.4    Opsummering

Samlet set blev USA’s rørledningspolitik et centralt middel til at indfri andre mål i Sydkaukasus. Disse mål skulle atter fremme andre højere målsætninger i Den Kaukasiske Region efter 1994. Med det specifikke valg af en rørledning fra Baku til Ceyhan ønskedes det at styrke de mindre sydkaukasiske republikkers samlede position vis-á-vis Rusland. Dette synes indfriet, omend den valgte løsning var asymmetrisk og ikke tilgodeså Armenien. Iran blev placeret på et regionalt sidespor, hvilket delvist opvejedes af fortrinsvis vesteuropæiske firmaers investeringer i landet. Fra amerikansk side blev kombinationen af energi og sikkerhed i praksis den reelle dagsorden. Delanalysen viser det paradoks, at andre målsætninger som demokratisering og politiske reformer i praksis ikke er blevet tillagt reelt indhold fra USA. Dette stemmer ikke overens med den officielle fremføring af demokratisering som en vigtig amerikansk interesse.

8.12.5    Den videre analyse: Omgivelsespolaritet

Af Hansens unipolaritetsmodel udledtes en række teorigenerede interesser som USA som unipol måtte forventes at have. Inden for denne teoriramme var en række faktorer udelukket fra at blive inddraget i denne del af analysen. Den første del af analysen indikerede, hvori problemerne med teoriens forklaringskraft er. Ved analyse af single option tydeliggjordes det, at Ruslands regionale indflydelse, geografisk nærhed og historiske/kulturelle bånd var faktorer af betydning i den regionale kontekst. Hansen kan ikke inden for rammerne af sit teoriapparat tage højde for dette, hvilket indebærer at betydningen af omgivelsespolaritet ikke har kunnet analyseres fyldestgørende i den første del af analysen.

Hansen understreger, at hendes teori ikke kan beskrive alle særtilfælde, men i højere grad belyse de systemiske konsekvenser af et polaritetsskifte. Det kan derfor ikke undre, at denne teori på visse områder, i lighed med andre teorier, kommer delvist til kort i mødet med empiriens specifikke politik.