USAs interesser i Sydkaukasus. Kapitel 3.

I dette afsnit defineres specialets kernebegreber interesser, mål og midler, unipol, region samt dynamikker, og der gives en uddybning af anvendelsen af mål-middel kausaliteten og en forklaring på anvendelsen af modellen, der illustrerer denne kausalitet (figur 1). Definitionerne tager udgangspunkt i de anvendte teorier: Neorealisme og regional sikkerhedskompleksteori.

3.1         Interesser

At definere interesser som analytisk begreb er centralt for specialet, da disse udgør kernen i analysen. Specialets antagelse er, i overensstemmelse med rationalistisk international politikteori, at selve dannelsen af interesser er eksogen, og således ikke er genstand for analyse.

Waltz’ definition af nationale interesser er enkel:

              “...[t]o say that a country acts according to its national interest means that, having examined its security requirements, it tries to meet them...”^[1].

Der argumenteres ud fra et strukturelt imperativ, hvor selvhjælpsprincippet er afgørende for stater. Opnåelse af sikkerhed er målet og magt bliver midlet til at indfri det^[2]. Denne definition leder os dog ikke nærmere udkrystaliseringen af en stats erklærede mål samt tilstedeværelsen og indholdet af eventuelle uudtalte interesser. Vi finder derfor anvendelsen af en supplerende stringent tilgang til analyse af interesser forenelig med neorealismens analyseapparat, såfremt denne supplerende tilgang er inden for den klassiske realistiske sfære. Det er derfor valgt at inddrage Morgenthau. Waltz mener ikke, at Morgenthau er tilstrækkelig stringent i sin teoriopbygning, men da Morgenthaus realisme og Waltz’ neorealisme er fundereret på et fælles tankegods, hvor opnåelse af magt spiller en afgørende rolle for staten, og derfor er væsentlig for statens interessedannelse, findes det forsvarligt at anvende begge teoretikere.

Morgenthau lader den nationale interesse være “...[o]ne guiding star, one standard for thought, one rule of action...”^[3]. Statens interesse og dannelsen af denne forekommer således at være noget naturgivent, en eksogen størrelse, og derfor ubeskrevet, men også som værende et begreb der ikke kan fastlægges generelt, idet statens interesse dannes i forhold til specifikke situationer, som staten kan have varierende grad af indflydelse på. Morgenthau definerer interesser ud fra magt og mere præcist:

              “The main signpost that helps political realism to find its way through the landscape of international politics is the concept of interests defined in terms of power.”^[4].

Den nationale interesse må derfor være at føre en politik, der maksimerer den pågældende stats magt i forhold til andre stater og sikrer den pågældende stat indflydelse på den politik, der føres internationalt.

Denne enkle anvendelse af interessebegrebet åbner muligheder for “god teoretisering”, idet det bliver muligt at måle og forstå stater ud fra samme parametre, nemlig opnåelse af magt. Endvidere bliver det muligt at føre en politik, der tager hensyn til denne interesse. Ved denne anvendelse af interessebegrebet udelades moralske og eventuelt andre normative tilgange^[5]. Således tilstræbes intellektuel stringens og den politiske sfære gives primat i analysen.

Dog er det ikke klart hvordan “terms of power” operationaliseres. Morgenthau angiver nødvendigheden af at skelne mellem interesser, motiver/intentioner og ideologi. De to sidste er ikke fyldestgørende forklaringsfaktorer og siger ikke meget om udfaldet af en given politik^[6]. Endvidere fremhæves distinktionen mellem “official duty” (the possible) og “personal wish” (the desirable), hvilket på den ene side udtrykker en operationalisering af det reelle politiske råderum givet de konkrete omstændigheder og på den anden side udrykker interesser uafhængig af tid og rum^[7]. Morgenthau understreger dette som centralt i forståelsen af en stats udenrigspolitiske mål, og man kan hævde, at der hermed åbnes for prioritering af givne interesser afhængig af de realpolitiske omstændigheder.

Wiberg søger at operationalisere interessebegrebet ved sondring mellem nationale interesser som subjektive og ikke-subjektive (objektive) fortolkninger^[8]. Såkaldte “objektive” interesser skal, ifølge Wiberg, ses som uafhængige af officielle målsætninger og erklæringer, og antager oftest strukturel karakter, idet antagelsen er, at en nations interesser betinges af dennes geografiske og politiske position. Wiberg påpeger, at nærmere præciseringer af hvordan nationale interesser bestemmes er fraværende i litteraturen og, at antagelsen om et objektivt interessebegreb til tider afskrives som rent metafysisk^[9].

Wiberg forsøger derefter at skitsere rammerne for en interesseanalyse og angiver to mulige analysetilgange: (1): At analysere på nationens “højeste” beslutningstagere. (2): At se nationale interesser som en værdisyntese, et produkt af administrative enheder og politiske partiers standpunkter. Specialets analyse af amerikanske interesser i Sydkaukasus er identisk med den første fremgangsmåde, nemlig at tage udgangspunkt i officielle dokumenter fra de “højeste niveauer” og ikke analysere selve beslutningsprocesserne omkring disse. Som tidligere nævnt udelukker vi dog ikke, at der kan være en forklaringskraft på det administrative niveau. Dette teoretisk betingede fravalg omtales yderligere i afsnit 5.2.

På den baggrund opstilles tre forskellige interessebegreber, som anvendes i specialet^[10]:

·   Erklærede mål fra officielle dokumenter: Statens eget fokus.

·   Uudtalte interesser, der er udledte på baggrund af politikanalyser og interviews. Disse kan supplere den første kategori af interesser. En måde at indikere tilstedeværelsen af uudtalte interesser på er, gennem vurdering af hvorvidt faktiske handlinger er i overensstemmelse med indholdet af officielle dokumenter^[11].

·   Analytiske interesser, som er udledt af analyse. Viser hvad teorierne foreskriver.

Specialets fremgangsmåde er klar: Først udledes officielle amerikanske interesser i Sydkaukasus fra officielle dokumenter. Derefter udledes teorigenererede bud på globale og regionale interesser, som er styrende for analysen. Under analysen kan det vise sig, at der er interesser, som ikke artikuleres officielt. Disse indkredses ud fra teorigenererede bud på amerikanske interesser i Den Kaukasiske Region^[12]. I den grad uudtalte interesser forekommer, er de udledt af analysen og teoretisk forankrede og/eller være resultatet af interviews. De teoretisk genererede interesser kan anvendes til at forklare eventuelle skjulte regionale dagsordener inden for amerikansk udenrigspolitik, idet de officielle interesser i Sydkaukasus kan anskues som midler for et overordnet, men uudtalt mål i Den Kaukasiske Region. Endvidere de teoretisk genererede interesser være medvirkende til at forklare overordnede regionale prioriteringer.

Vi har fundet det nødvendigt med en konsekvent skelnen mellem interesser, mål, midler, submidler og prioteringer. I analysen indgår disse i et hierarki med interesser som trinvist højest, mål som “en lavere interesse”, middel som det valgte instrument til indfrielse af interesser og prioteringer som et nødvendigt redskab på alle niveauer i det oven for skitserede interessehierarki.

3.2         Mål og midler

Morgenthaus definition af interesser indeholder en skelnen mellem “the possible” og “the desirable”, hvor den nationale interesse kan betragtes som en opnåelig vision (“the possible”) eller utopi (“the desirable”). Denne sondring går igen hos Waltz, hvor interessen er så bredt formuleret, at den også kan opdeles i to, utopien og den opnåelige vision, hvor utopien er den højeste og sværest opnåelige (se figur 1), og hvor den opnåelige visionen kan nås gennem statens anstrengelser for at forandre en given situation. Som det fremgår af figur 1 anvendes efterfølgende en syntese af Morgenthau og Waltz’ interesseantagelser. Forskellen mellem Morgenthau og Waltz er, at interessen hos Morgenthau defineres som magt, hvorimod den hos Waltz er sikkerhed opnået gennem magt.

For at opfylde denne opnåelige vision må staten opstille en række mål, der skal indfries først. Disse mål kan være politiske, strategiske, økonomiske eller sociale og for at nå disse mål må der anvendes en række midler, som igen kan være politiske, strategiske, økonomiske eller sociale^[13]. I det øjeblik, at anvendelsen af et af midlerne svækker opfyldelsen af andre egne, eventuelt parallelle mål, vil en prioritering finde sted, hvor staten nedprioriterer anvendelse af et middel for at sikre sin målopfyldelse.

Ved opstilling af en række mål bliver disse til visioner for aktører på et lavere niveau, således at det der udgjorde midler på det nationale interesseniveau, nu udgør selvstændige mål, med andre midler, der igen udgør mål på næste lavere niveau. Det er følgelig væsentligt at adskille de forskellige niveauer, ligesom det er væsentligt at holde sig for øje, at nationale aktørers mål ikke nødvendigvis støttes af nationens kommercielle aktører, idet disse kan opstille parallelle visioner med helt andre mål og midler.

Til specialets analyse er opstillet en model (figur 1 og 3), der anviser hvorledes interesser, opdelt i utopi og den opnåelige vision, afføder en række mål med dertilhørende midler^[14]. Pilene peger i retning af det middel, der skal anvendes for at nå det givne mål. Med det formål at illustrere modellens senere anvendelse i analysen samt belyse forskellen på interesser, mål og midler samt betydningen af prioritering i international politik, opstilles i det følgende et konstrueret eksempel.

Som det fremgår af figuren betragtes Waltz’ interessebegreb “sikkerhed” som utopien, mens Morgenthaus interessebegreb “magt” er underlagt denne som den opnåelige vision. Et mål for stat x er at sikre sig magt og derigennem en grad af sikkerhed kan være fastholdelse af energiforsyninger fra stat A, og et andet mål kan være inddæmning af stat B, som er en “rogue state”.

Udbygningen af eksportruter, i form af rørledninger (gennem stat B), fra stat A samt indflydelse på demokratiseringsprocesser i samme område kan så anskues som midler til at opfylde målet om fastholdelse af forsyninger fra stat A. Prioriteringen indtræffer, når det afgøres, at inddæmningen af stat B er tilstrækkelig vigtig til, at unipolen vil undlade at inddrage stat B for at opretholde sine energiforsyninger fra stat A, og dermed prioriterer sin inddæmningspolitik af B frem for midlerne, der anvendes i forhold til stat A.

FIGUR 1: Mål og midler


3         Unipol
Da Sovjetunionen i september 1989 erklærede, at den opgav sine krav om, hvorledes USA udviklede “Stjernekrigsprojektet” (SDI), og at Sovjetunionen ikke længere anså udviklingen af SDI som hindrende for indgåelsen af START-traktaten, var Den Kolde Krig slut. Sovjetunionen opgav sin indflydelse på det herskende våbenkontrolregime til fordel for en ren amerikansk løsning, og gav derved afkald på sin supermagtsstatus i forhold til USA^[15]. Specialets antagelse er, i lighed med mange neorealister, at det internationale systems struktur efter slutningen på Den Kolde Krig i 1989 blev transformeret fra bipolaritet til unipolaritet^[16].

Hverken Waltz eller Hansen giver en klar og entydig definition af en unipol, udover at en unipol er en magt, der “scorer” højt på syv udvalgte kapabiliteter eller, at en unipol er den supermagt som er tilbage efter opløsningen af bipolariteten^[17]. I det følgende vælges det derfor at anvende denne definition af unipolaritet:

              “...[o]ne in which a single power is geopolitically preponderant because its capabilities are formidable enough to preclude the formation of an overwhelming balancing against it.”^[18].

I forlængelse af Waltz’ bærende princip for hvornår en stat kan kvalificere sig som pol, kan der udledes en forsigtig “common sense”-tilgang til operationalisering af magtaggregerings-problematikken, som anvendes i specialet^[19]. Ifølge Waltz rangordnes stater efter hvordan de scorer i en måling af kapabiliteter, dvs. relative aggregerede styrker^[20]. De kapabiliteter der måles er: Befolkningsstørrelse, territorium, ressourcetildeling, økonomisk formåen, militær styrke, politisk stabilitet og kompetence. For at kvalificere som pol skal en stat score højt på samtlige faktorer. En pol skal stå relativ stærkt inden for alle ovennævnte kapabiliteter og må ikke have substantielle svagheder inden for nogen kategorier. Neorealisme definerer på denne vis en supermagt ud fra kapabilitetsmæssig overlegenhed, herunder militær styrke.

De stater eller internationale aktører, der oftest regnes for mulige kandidater til polstatus, er foruden USA: Rusland, Kina, Japan og EU.

Rusland er økonomisk og politisk svækket, står som følge af intern splittelse svagt inden for kompetencefaktoren og kvalificerer sig ikke længere som supermagt. Ruslands meget veludviklede nukleare kapabilitet er dog med til at give Rusland en særstatus som international aktør. At Rusland har mistet sin supermagtsstatus betyder følgelig ikke, at Rusland ikke fortsat er en vægtig aktør og regional hegemon i Sydkaukasus og Centralasien. Japan scorer meget højt på blandt andet økonomisk formåen, men er svag inden for ressourcetildeling. Dette og Japans militære afhængighed af USA gør det umuligt at opnå polstatus. EU scorer højt på alle kapabiliteter, omend EU ikke kan projicere militær magt uden for Europa. Kravet om enstemmighed inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik svækker unionen som international aktør, og dette er også medvirkende til at diskvalificere EU som pol. Også Kina fremtræder som en stat, der aspirerer til polstatus, men har dog økonomiske svagheder og må betegnes som et fattigt land. Under forudsætning af fortsat økonomisk vækst har Kina et udviklingspotentiale. Kinas største udfordring fremover må formodes at blive fastholdelse af territorial integritet samt opretholdelse af en stabil socio-politisk udvikling.

USA er således det eneste land, der scorer højt i alle kategorier og specielt landets primat inden for overordnede militære kapabiliteter er iøjnefaldende. Ved anvendelse af udelukkelsesmetoden og Waltz’ bærende princip konstateres, at USA er unipolen.

3.4         Region

Ved afgrænsning og definition af region er geografi og geopolitiske forhold af stor betydning^[21]. Eksempelvis kan bjergkæder afsondre og adskille stater, mens have og indsøer kan virke samlende på de omkringliggende stater. Regioner kan også formes som resultat af politiske forhold, der giver en pludselig opstået, nærmest tilfældig, deling af et geografisk afgrænset område. Et eksempel er jerntæppets deling af Europa. Globaliseringen medfører, at den økonomisk/politiske opdeling af den postmoderne verden spiller en større rolle end tidligere. Det står dog fast, at en region er en mindre del af et større hele og må have en vis størrelse for at kunne betegnes som region, omend det ikke fremgår klart af litteraturen, hvad der udgør den nedre grænse.

Inden for international politik er der i tidens løb givet mangfoldige definitioner af regioner. Ifølge Haas er det “any subset of the international system”^[22]. Heurlin betegner Østersøen og landene omkring denne som en region med udgangspunkt i en historisk tilgang og på baggrund af den eksisterende sammenhæng, nærhed, kommunikation og interdependens i området^[23], mens blandt andet Ayoob, Buzan og Wæver har givet definitioner, der tager deres udspring i sikkerhedsrelationer^[24].

Denne anvendelse af sikkerhedsrelationer har ført begrebet sikkerhedskompleks ind i det definitoriske virvar omkring hvad en region er beskrevet inden for international politik-terminologi. Buzan har ønsket at omgå det geografiske definitoriske problem ved at indføre et nyt og funktionelt bestemt begreb og definerer et sikkerhedskompleks således:

              “A security complex is defined as a group of states whose primary security concerns link together sufficiently closely that their national securities cannot realistically be considered apart from one another.”^[25].

etydningen af sikkerhedsinterdependens understreges i Buzan et al.’s seneste arbejde, hvor sikkerhedskomplekser defineres som: “Security complexes are regions as seen through the lens of security...”^[26]. Andre konceptualiseringer af regioner med udgangspunkt i historiske, kulturelle og økonomiske forhold inddrages ikke, og følgelig er det ikke teoriens intention at spore sådanne regionale opkomster.

Buzan et al. anvender sikkerhedskomplekser som både et analytisk begreb og et empirisk fænomen^[27]. Denne opfattelse åbner for muligheden af ikke at anvende sikkerhedskompleksbegrebet rigidt, men i højere grad instrumentelt i forhold til den givne analyse. Med andre ord giver Buzan et al. mulighed for, at analytikeren i højere grad selv kan sammensætte sit sikkerhedskompleks, såfremt der kan argumenteres herfor ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt. Buzan et al.’s definition af regioner har et vist realpolitisk indhold, hvori regioner anskues som internationale subsystemer og minature-anarkier. Det kan således problematiseres, hvorvidt det reelt er lykkedes for Buzan et al. at undgå snævre geografiske og geopolitiske termer ved definition af regioner. Denne kritik uddybes i afsnit 7.8.

De tre sydkaukasiske lande, der udgør vores primære fokus, er ikke hidtil blevet omtalt og analyseret som et selvstændigt regionalt sikkerhedskompleks. Det skyldes dels, at landene indtil 1991 var del af Sovjetunionen og derfor var en del af det eurasiske sikkerhedskompleks^[28], dels at de senere i lighed med Tyrkiet snarere er opfattet som en bufferzone mellem det russiske sikkerhedskompleks og de mellemøstlige og sydasiatiske sikkerhedskomplekser.

En bufferzone består, ifølge Wæver, af et fra andre sikkerhedskomplekser territorielt adskilt område. Derfor er bufferzoner ofte karakteriseret ved, at handlinger i den ene del af området som følge af svage interne dynamikker ikke influerer eller direkte påvirker den anden del af området^[29]. Som det fremhæves i afsnit 8.7.2 viser delingen af Det Kaspiske Hav tydeligt, at Ruslands stillingtagen er betydende for Irans position i området. Tilsvarende kan Tyrkiets politik i Sydkaukasus ikke undgå at påvirke og blive påvirket af Rusland, og derfor kan området ikke længere defineres som en bufferzone. Som det påvises i kapitel 9, kan Den Kaukasiske Region snarere karakteriseres som et regionalt sikkerhedskompleks.

En bufferstat er en stat, der: “...[o]ccupy insulating positions between neighbouring security complexes...” [30] og dermed er geografisk adskilt fra disse. En sådan stat kan også være karakteriseret ved, at sikkerhedsdynamikker fra et regionalt sikkerhedskompleks ikke nødvendigvis er af betydning for hele bufferstaten. Tyrkiet er et oplagt eksempel med dets placering mellem mellemøstlige og europæiske sikkerhedskomplekser, hvor landet kan være forskelligt påvirket af dynamikker fra de respektive sikkerhedskomplekser.

Vores studier har vist, at det ikke lader sig gøre at analysere politiske forhold i Sydkaukasus uden at inddrage Rusland, Tyrkiet og Iran. Disse tre lande er historisk og geopolitisk så involverede, at analysen ville blive ufuldstændig såfremt de ikke inddrages. Derfor defineres vores sikkerhedskompleks og dermed region som værende landene Georgien, Armenien, Azerbaijan omkranset af Rusland, Iran og Tyrkiet som betingede medlemmer af sikkerhedskomplekset. Denne region benævnes Den Kaukasiske Region^[31]. Ved betingede medlemmer menes, at specialets analytiske fokus skal ses som “inde fra - ud” med udgangspunkt i de tre mindre stater. Således opfatter vi ikke Den Kaukasiske Region som en homogen naturgiven størrelse, men derimod som en analytisk konstruktion. Eksempelvis kan politiske forhold i Armenien, Azerbaijan og Georgien vanskeligt analyseres uden inddragelse af Rusland, Tyrkiet og Iran hvorimod en omvendt situation givetvis er mulig i den forstand, at politiske forhold i Rusland, Tyrkiet og Iran ikke nødvendigvis er betingede af faktorer i Sydkaukasus.

Figur 2: Den Kaukasiske Region

For god ordens skyld skal det nævnes, at i det omfang der i specialet refereres til Nordkaukasus menes følgende syv autonome områder inden for den Russiske Føderation: Adygey, Karachayevo-Cherkessien, Kabardino-Balkarien, Nordossetien, Tjetjenien, Dagestan og Ingusetien.

3.5         Dynamikker

Med udgangspunkt i Buzan et al.’s definition af et sikkerhedskompleks anskueliggøres i det følgende, hvad dynamikker er:

              “A security complex is defined as a set of states whose major security perceptions and concerns are so interlinked that their national security problems cannot reasonably be analyzed or resolved apart from one another. The formative dynamics and structure of a security complex are generated by the states within that complex...”^[32].

Dynamikker er sammen med “formative strukturer” altså noget der dannes i en proces mellem stater, der indgår i et relationsforhold til hinanden i et sikkerhedskompleks. Buzan et al forklarer, at sikkerhedskomplekser drejer sig om de relative interstatslige sikkerhedsrelationer, der medfører distinkte regionale mønstre formet af magtfordelingen og historiske venskabs-/fjendskabsforhold^[33].

På denne baggrund kan dynamikker defineres som konsekvensen af relationerne mellem stater på baggrund af magtfordeling og venskabs-/fjendskabsrelationer. Dette er i overensstemmelse med Buzan et al.’s betoning af, at de interne dynamikker i et sikkerhedskompleks kan indplaceres på et kontinuum, der spænder fra konfliktformation over sikkerhedsregime til pluralistisk sikkerhedsfællesskab^[34].