USAs interesser i Sydkaukasus. Kapitel 11.

11.      P e r s p e k t i v e r i n g

              “Controversial from the start, dual containment has increasingly been criticised for being unduly rigid, for failing to achieve its announced objectives, and, most recently, for creating a potentially serious confrontation between the US and many of its most important allies.”                                    Gary Sick (1998)^[1].

Dette kapitel inddrager begivenheder uden for specialets tidsafgrænsning fra 1991-1999, som kan tænkes at influerere specialets analyseresultater. Endvidere vil vi forsøge at trække bredere linier og problematisere nogle af de gennemgående træk i analysen. Dette drejer sig om:

·   Det økonomiske grundlag for og graden af regional stabilitet for så vidt angår gennemførelsen af Baku-Ceyhan.

·   Socio-økonomiske konsekvenser ved olieudvinding.

·   USA’s Iranpolitik.

11.1       Det økonomiske grundlag for Baku-Ceyhan

En række forhold skal falde på plads før anlæggelsen af rørledningen Baku-Ceyhan kan vurderes som realistisk. En vis grad af regional stabilitet er påkrævet. Derudover har USA hele perioden igennem fastholdt, at finansieringen skulle forblive et kommercielt anliggende, hvorfor garantier for tilstrækkelig produktionskapacitet og finansiering skal tilvejebringes. I denne forbindelse er “recoverable”-reserver normalt en væsentlig faktor, der tages i betragtning forud for indgåelsen af udvindingsaftaler.

Det er bemærkelsesværdigt, at fremgangsmåden ved underskrivelse af aftalen om Baku-Ceyhan har adskilt sig fra denne sædvane, idet der ved underskrivelsen på OSCE-topmødet i november 1999 endnu ikke var tilvejebragt produktionsgarantier og finansieringen var uafklaret. Olieselskabet BP-Amoco har taget initiativ til at samle et finansieringsgrundlag, men dette er i skrivende stund endnu ikke præsenteret. Flere analytikere vurderer, at Baku-Ceyhan ikke er økonomisk rentabel med de nuværende oliepriser, ligesom mængden af olie i Det Kaspiske Hav ikke nødvendigvis er tilstrækkelig stor til at finansiere den meget dyre rørledningsføring^[2].

Derfor kan der sættes spørgsmålstegn ved, hvorvidt projektet overhovedet kan realiseres økonomisk, men også ved sammenblandingen af geopolitik og økonomi. Er det fornuftigt og realistisk at søge at realisere politiske mål gennem anvendelse af markedsafhængige mekanismer? Er USA som unipol indstillet på, at indfrielsen af dets egne interesser kan medføre anlæggelsen af en måske urentabel rørledning?

11.2               Socio-økonomiske konsekvenser ved olieudvinding

Den amerikanske regering vurderede rørledninger som nøglen til økonomisk selvstændighed og stabilisering af Sydkaukasus. Det var USA’s vurdering, at anlæggelsen af rørledninger gennem økonomisk afhængighed ville sammenholde de involverede stater og derigennem højne graden af regional stabilitet. Denne vurdering står i kontrast til kommercielle aktører, der betoner regional stabilitet som en afgørende forudsætning for overhovedet at ville investere i regional olieudvinding.

Specialet angav USA’s interesser i Sydkaukasus og hvorledes regionale sikkerhedspolitiske dynamikker indvirkede på mulighederne for at indfri disse. Betydningen af regional stabilitet indtog ikke en central position i specialets analyse. Hvis problemformuleringen havde lydt: “Hvorledes indvirker den regionale stabilitet på USA’s mulighed for at indfri sine interesser inden for olieudvinding?”, ville den førte amerikanske politik kunne problematiseres, da denne i overvejende grad ikke sigtede mod løsning af regionens strukturelle problemer. Den svage eller manglende regionale stabilitet kan vise sig at blive en akilleshæl for rørledningsprojektet. Dette understreges af, at USA på trods af sin officielle fastholdelse af Baku-Ceyhan rørledningen som et kommercielt anliggende, formentlig bliver nødt til at give en række økonomiske incitamenter til de amerikanske virksomheder, der deltager i AIOC-aftalen, fordi de kommercielle aktører er langt mere skeptiske over for manglen på regional stabilitet.

Ved sin satsning på regional olieudvikling som det middel, der primært skulle indfri amerikanske interesser over for Rusland og Iran gennem bidrag til regional stabilitet og selvstændighed, har USA givet vis haft en for positiv vurdering af olieressourcers effekt som stabiliseringsmiddel. Erfaringer viser, at den indkomstsmæssige fordelingseffekt ved olieudvinding ofte er asymmetrisk som i blandt andet Nigeria og Venezuela, hvor olieindtægterne ikke er kommet den brede befolkning til gode i det omfang, der kunne forventes. I håbet om at olieindtægterne også kommer brede befolkningsgrupper i Azerbaijan til gode, og ikke blot forstærker eksisterende social og etniske skel, har Azerbaijan, på opfordring fra IMF, indvilget i at oprette en oliefond, der skal sikre gennemsigtighed i anvendelsen af det olieprovenu, der forventes fra år 2000.

Det kan ydermere være problematisk for de regionale økonomier at blive afhængige af en enkelt vare som olie eller gas, idet markedets udsving vil slå hårdt igennem på de i forvejen ustabile og svage regionale økonomier.

Det synes sandsynligt, at USA’s manglende prioritering af demokratisering i Sydkaukasus medfører, at strukturelle problemer som institutionaliseret korruption og svage juridiske systemer ikke vil blive sat på dagsorden af de mindre stater selv. Dette vil værste fald medføre omfattende begrænsninger på vestlige investeringer som følge af det dårlige forretningsklima, der følger i kølvandet på ovenstående mangler, og således hindre opfyldelsen af et af USA’s væsentligste mål - økonomisk selvstændighed.

11.3               USA’s Iranpolitik

De høje omkostninger ved rørledningen fra Baku til Ceyhan understreger relevansen af alternative rørledningsføringer, herunder en eventuel inddragelse af Iran i den regionale olieudvinding og -eksport. Denne kunne eksempelvis finde sted gennem såkaldte “swap-handler”^[3], der ikke indebærer anlæggelsen af nye rørledninger.

Det indenrigspolitiske klima i Iran har gennemgået en forandring efter reformfløjens sejr ved parlamentsvalget i oktober 1997 og det efterfølgende parlamentsvalg af to runder i henholdsvis februar og maj 2000, der førte Mohammed Khatami, en moderat gejstlig, til præsidentposten. Det præcise styrkeforhold mellem reformfløjen og de fundamentalistiske fløje i iransk politik er endnu ikke afklaret, idet en vis del af Irans politiske og økonomiske magt fortsat er i hænderne på konservative gejstlige grupper og institutioner. Dette gælder for sikkerhedstjenesten og domstolene, der refererer til den øverste religiøse leder ayatollah Khamenei.

Reformkoalitionens konsolidering ved parlamentsvalgene medførte for første gang, siden den iranske revolution i 1979, at de konservative præsters formelle lovgivende magt blev brudt. Khatamis tiltrædelse har afstedkommet en række demokratiske indenrigspolitiske tiltag, og derudover har det været hans erklærede mål at forbedre Irans relationer til Vesten, herunder USA.

EU imødekom den øgede iranske demokratisering ved delvis at afvikle den såkaldte kritiske dialog sidst i 1990’erne. USA’s reaktion har været mere forsigtig og ikke tilsvarende positiv. Dog omtales Iran ikke længere som en rogue state og forhandlinger vedrørende landbrugseksport er indledt. Der er en udbredt forventning om, at ILSA ikke fornyes af den amerikanske Kongres, når den udløber i august 2001, ligesom en eventuel republikansk præsident ikke forventes at udgøre en hindring for ophævelse af sanktioner over for Iran^[4]. Inden da kan amerikanske tiltag til en forbedring af de bilaterale relationer ikke forventes. USA befinder sig i et valgår, hvor markante ændringer inden for udenrigspolitik hverken placeres højest på dagsorden af vælgere eller politikere.

Analysen gav belæg for at konkludere, at USA med sin førte regionale politik gennem 1990’erne holdt Iran uden for regional indflydelse, og ikke udnyttede dennes ekspertise og erfaring med olieudvinding samt geografiske placering til at styrke Sydkaukasus. Specialets teoretiske afsæt i unipolaritetsmodellen tydeliggjorde USA’s position i forhold til en stat med masseødelæggelsesvåben og de deraf følgende problemer. Det forekom ikke USA som en mulighed, at man kunne være for positivt indstillet over for Tyrkiet i partnerskabet med denne og, at Iran på lang sigt kunne have samme partnerpotentiale som Tyrkiet, måske endog større.

I lyset af Irans geografiske placering og olieekspertise var Iran en oplagt samarbejdspartner, og målsætningen om multiple outlets kunne være grebet anderledes an, såfremt USA’s mål for Sydkaukasus kun var selvstændighed ved at fremme økonomisk selvstændighed, suverænitet, stabilitet og demokratisering, og disse interesser ikke prioriteredes som delmål i forhold til politikken over for Rusland og Iran.

Fra et international politik-teoretisk synspunkt forekommer det paradoksalt, at USA på snart tyvende år søger at isolere en stat, der har potentiale til at være en af de mest betydningsfulde aktører i såvel Den Kaukasiske Region som i området om Den Persiske Golf og Centralasien. Dette valg kan på lang sigt stille USA i en vanskelig position med henblik på USA’s mulighed for at agere i de nævnte områder. Ydermere vil det medføre betydelige omkostninger i forhold til udvinding af de kaspiske og centralasiatiske olie- og gasressourcer. Dette kan på sigt medføre, at USA ikke får de samme muligheder for at indfri sine kommercielle interesser som europæiske og asiatiske stater, der fører en mere pragmatisk politik i forhold til Iran.