USAs interesser i Sydkaukasus. Kapitel 10.

10.      K O N K L U S I O N

              “...[w]e need a more comprehensive review of what our strategy is in areas like the Trans Caspian. Are we making the same mistake we have made earlier in the Third World in identifying with men and regimes that are inherently unstable and whose patologies are visible to unbiased observers?”.   Blank, Stephen (1998a)^[1].

Formålet med dette kapitel er at opsummere specialets analyseresultater. Specialets indhold præsenteres kort. Derefter gennemgås hypoteserne. Efterfølgende besvares problemformuleringens to dele for at sammendrage og konkludere endeligt på analyseresultaterne, herunder hvorvidt målene med specialet er nået.

10.1       Kort opsummering

Efter indledning og metodeafsnit opstilledes definitioner af specialets bærende analytiske begreber. Herunder introduceredes specialets mål-middel model som et væsentligt analyseinstrument. Vi ønskede med den empiriske kontekst at præsentere USA’s officielt formulerede interesser, globalt, i Den Kaukasiske Region og i Sydkaukasus efter 1991, samt introducere regionens politiske forhold. Derefter beskrev vi Hansens unipolaritetsmodel, der udgjorde det teoretiske grundlag for analysens første del. Hansens model er baseret på en strukturel teori, neorealisme. Anvendelsen af denne strukturelle teori kunne udlede det brede billede af unipolens interesser. Der var dog i specialets valg af strukturel teori en naturlig begrænsning på, hvor detaljeret denne del af analysen kunne blive.

Derpå blev udfordringen at udbygge vores teoriapparat for at kunne belyse problemformuleringens anden del: Hvorledes regionale sikkerhedspolitiske dynamikker indvirkede på USA’s muligheder for at indfri sine interesser gennem olieudvinding. Til dette formål anvendtes Buzan et al.’s regionale sikkerhedskompleksteori, hvis karakteristika udledtes i det følgende kapitel med henblik på at kunne opstille et analyseredskab til analysens anden del.

Den første del af analysen viste, hvilke teorigenerede interesser unipolen havde over for systemets øvrige enheder efter den systemiske forandring. Den tydeliggjorde endvidere, hvilke prioriteringer unipolen var nødt til at foretage, og på denne baggrund kunne der derfor udledes et interessehierarki for unipolen.

Analysens anden del inddrog det regionale analyseniveau og fremhævede de potentielle forhindringer, der kunne være for USA’s regionale interesseindfrielse. Analysen viste, at de udvalgte regionale sikkerhedspolitiske dynamikker samlet set ikke begrænsede USA’s manøvrerum afgørende med henblik på at kunne indfri sine interesser gemmen olieudvinding, men at den interne transformation af Den Kaukasiske Region snarere, mod forventning, fremmede USA’s muligheder for at agere i Sydkaukasus.

Specialets metode, at sammenstille officielle og teorigenerede interesser, belyste hvilken prioritering, der reelt er foretaget mellem USA’s officielle interesser^[2]. Ved sondringen mellem erklærede, uudtalte og teoretiske genererede interesser fra afsnit 3.1, påvistes det, at USA’s interesser i Sydkaukasus var begrundede af overordnede regionale målsætninger i forhold til Rusland og Iran. Ligeledes har analysen angivet, hvilke officielle målsætninger i Sydkauksaus som i praksis ikke er forsøgt implementeret.

10.2               Gennemgang af hypoteserne

10.2.1               Hypotese 1

USA prioriterede på trods af sin status som unipol ikke fuldt ud at indfri sine interesser gennem udnyttelse af olieressourcer i Sydkaukasus som følge af en række andre politiske målsætninger, der strakte sig ud over Sydkaukasus.

Denne tese hviler på antagelsen om, at det fra et kommercielt synspunkt ville være mere rationelt for USA at føre en politik inden for hvilken regional olieudvinding baseredes på et samarbejde med enten Rusland eller Iran - eventuelt begge. Den manglende involvering af Iran indebar, at den valgte rørledningsløsning blev dyrere, og at Irans erfaring inden for regional olieudvinding ikke anvendtes. Således har USA ikke fuldt ud indfriet sine kommercielle interesser i olieudvinding i Sydkaukasus, fordi den dobbeltrettede politik over for Rusland og inddæmningspolitikken af Iran i hele perioden har været prioriteret højere, og medført øgede omkostninger for regional olieudvinding.

Hansen viser, hvorfor USA som unipol ikke kan forventes at samarbejde med Iran. Ud fra Irans besiddelse af masseødelæggelsesvåben indtager denne en særlig plads i unipolens trusselsperception. Iran har perioden igennem haft en manglende eller lav grad af accept af US World Order. USA’s Iranpolitik i 1990’erne forklares af Hansens antagelse om, at kombinationen af lav accept af unipolens dagsorden og besiddelse af masseødelæggelsesvåben placerer en sådan stat øverst på unipolens liste over fjendtligt indstillede stater. Et samarbejde om regional olieudvinding mellem Iran og USA kunne ud fra unipolaritetsmodellen udelukkes per se. Det officielle amerikanske mål om at reducere sin afhængighed af persiske olieleverancer var også en hindring for at inddrage Iran i den regionale olieudvinding. USA frygtede, at Iran i værste fald kunne opnå monopollignende status, hvis landet blev transitland for kaspisk olie.

At et sådant samarbejde kunne hjælpe til at indfri amerikanske målsætninger om styrkelse af Sydkaukasus’ selvstændighed ved at fremme økonomisk uafhængighed, suverænitet, stabilitet og demokratisering, har ikke rokket USA i sit syn på Iran. Denne prioritering mellem målsætninger blev tydelig gennem sammenstillingen af officielle amerikanske interesser i Sydkaukasus med teorigenererede regionale interesser i analysen.

Samme teoretiske logik, med henblik på masseødelæggelsesvåbenkapacitet og en lav grad af accept af unipolens dagsorden, var gældende i USA’s Ruslandspolitik, omend denne var mere nuanceret og tvetydig. Hansen skelner med udgangspunkt i neorealismens stratificeringsprincip udelukkende mellem unipolen og øvrige stater. Der differentieres ikke yderligere.

Svagheden ved Hansens teoriapparat er, at dette ikke fuldt ud er i stand til at angive, hvorfor Rusland indtog en særlig position blandt de øvrige stater generelt og med henblik på dennes dominans i Sydkaukasus som følge af det anvendte strateficeringsprincip der resulterer i, at unipolaritetsmodellen ikke inddrager omgivelsespolaritet. Med regional sikkerhedskompleksteori som ramme for analysens anden del kunne det forklares, hvorfor Rusland var mere end blot én ud af flere aktører i Sydkaukasus. Gennemgangen af de to udvalgte konflikter i Sydkaukasus lod ikke tvivl tilbage om, at Ruslands regionale dagsorden var udslagsgivende for konflikternes forløb.

Rusland indtog en vigtig placering i amerikansk udenrigspolitisk tænkning og USA’s globale og regionale politikker i hele perioden, men USA’s overordnede orientering skiftede undervejs i perioden. Fra 1991-1994 var USA’s Ruslandspolitik karakteriseret ved manglen på en overordnet strategi for hvorledes den tidligere bipolære modstander kunne inkorporeres i det internationale system. USA’s regionale tiltag fra 1991-1994 rettede sig mod indkapsling af dennes nukleare kapabiliteter og en stabilisering af Rusland til en grad, der ikke truede international stabilitet. Efter medio 1994 antog USA’s Ruslandspolitik en mere nuanceret karakter. Tilmed formulerede USA interesser i Sydkaukasus, da USA vurderede området som en geografisk arena, hvorfra USA’s interesser kunne anvendes til at indfri det overordnede regionale mål med Ruslandspolitikken. Således blev regional olieudvinding i Sydkaukasus endnu et middel, som anvendes for at indfri USA’s overordnede målsætning for Rusland.

USA valgte i sin konkrete rørledningspolitik i Sydkaukasus at inddrage Rusland delvist. Analysen gav ikke belæg for at konkludere, at USA ønskede at føre en tilsvarende inddæmningspolitik over for Rusland som det valgtes med Iran.

På baggrund af ovenstående argumentation kan hypotese 1 bekræftes.

10.2.2               Hypotese 2

USA’s øvrige regionale politiske prioriteringer udgjorde en væsentlig hindring for at kunne indfri egne interesser i Sydkaukasus.

Unipolens interne politiske prioriteringer har ikke været givet prioritet i analysen på grund af specialets indholdsmæssige afgrænsning^[3]. Analysens anden del viste, hvorledes USA reelt valgte at udvande indholdet af den retsakt, der begrænsede alle former for bilateral assistance til Azerbaijan. Denne udvanding fandt sted, fordi det realpolitisk ikke syntes meningsfyldt frivilligt at isolere Azerbaijan på et tidspunkt, hvor USA fattede interesse i at udnytte dennes centrale geo-strategiske betydning. Således blev dette politiske valg nedprioriteret for dermed at kunne indfri et vigtigere mål - den regionale olieudvinding. Fastholdelse af ‘Section 907 of the Freedom Support Act’ ville være uproduktivt, hvis USA’s målsætninger om politisk stabilisering og reformer ønskedes realiseret. Dog indikerede analysen, at demokratisering i praksis ikke har været toneangivende eller højt prioriteret på USA’s regionale dagsorden, men at økonomisk udvikling tillagdes stor betydning.

Hypotese 2 kan derfor bekræftes med det forbehold , at USA’s øvrige regionale prioriteringer ikke udgjorde en væsentlig hindring for indfrielsen af interesserne i Sydkaukasus.

10.2.3               Hypotese 3

Som følge af ovenstående hindringer er der indført begrænsninger på USA’s valg af partner i regionen.

Denne tese er inspireret af en hegemoniteoretisk logik, inden for hvilken det antages, at USA burde alliere sig med en regional hegemon eller som minimum en kapabilitetsmæssig overlegen stat.

Hansen viser, hvordan unipolen kan vælge en partner i geografiske eller emneorienterede områder. Dette valg af partner er et instrumentelt betinget valg med udgangspunkt i interessesammenfald og deraf gensidige fordele for begge stater. Den begunstigede partnerstat får mulighed for et potentielt regionalt power edge uden reelt at være bundet i samme grad som en allieret af unipolen.

Analysen viste, at såfremt regional olieudvinding og indflydelse var de eneste mål for USA, ville det ud fra et hegemoniteoretisk synspunkt være fordelagtigt - udover at være allieret med Tyrkiet - at alliere sig med en regional hegemon som Rusland eller Iran, idet de begge besad kapabilitetsmæssig overvægt i forhold til de sydkaukasiske lande, ligesom deres geografiske position gjorde dem bedre egnede som olieeksportører^[4].

Regional olieudvinding var dog ikke et udtømmende amerikansk mål. Som følge af USA’s to overordnede mål i Den Kaukasiske Region havde USA ikke frit partnervalg i regionen. Valget af Tyrkiet og Georgien som partnere kan ikke umiddelbart sammenlignes. Valget af Tyrkiet var en fortsættelse af et koldkrigsmønster, hvor Tyrkiet fortsat kunne anvendes i indfrielsen af en række amerikanske mål. I Hansens teoretiske terminologi var Tyrkiet en oplagt partner, fordi der var gensidige fordele i at fortsætte samarbejdet. Tyrkiets støtte til alliancen under Golfkrigen var prøvestenen for dette. Gensidigheden kom til udtryk i den regionale olieudvinding, hvor den valgte rørledningsløsning Baku-Ceyhan tilgodeså begge staters regionale interesser. Under den regionale bipolaritet var Tyrkiet tilmed den relativt stærkeste regionale magt, udover Rusland, som USA ikke kunne forventes at indlede partnerskab med. Således opfyldte Tyrkiet den teoretiske forudsætning om kapabilitetsmæssig overlegenhed.

Valget af Georgien som partner betingedes af dennes centrale geo-strategiske placering og afstandstagen fra russisk intervention i dets interne anliggender. Dette afværgede ikke russisk indblanding i konflikten i Abkhazien, men den eksterne symbolværdi var klar. Georgien ønskede stærkere tilknytning til USA, hvilket primært var muligt som følge af USA’s interesser i Georgien og sekundært som følge af Shevardnadzes personlige goodwill. Tilmed var valget af Georgien betinget af, at der reelt ikke var andre muligheder for den konkrete føring af den valgte rørledning, idet Rusland, Iran og Armenien udelukkedes af USA som følge af dennes prioritering mellem målsætninger. Valget af Georgien som partner kan på sigt vise sig at være det bedste valg, da landet besidder en neutral position i forhold til Armenien og Azerbaijan og i forhold til regionale standarder udviste en høj grad af reformiver, ledelsesmæssig stabilitet og demokratisk niveau, som anerkendtes internationalt.

På denne baggrund kan hypotese 3 bekræftes.

10.2.4    Be- eller afkræftelse af hypoteserne

Formålet med opstillingen af hypoteserne var at strukturere arbejdet med specialet. Som omtalt i afsnit 2.2 ønskedes det at afprøve de opstillede hypoteser med henblik på efterfølgende be- eller afkræftelse. Alle hypoteserne kan bekræftes, omend der må tages et vist forbehold for hypotese 2, idet der ikke er belæg for at konkludere, at USA’s øvrige regionale prioriteringer ud over Iran og Rusland udgjorde en væsentlig hindring for indfrielsen af dets interesser i Sydkaukasus. Det kan derimod hævdes, at USA nedbrød eksisterende hindringer for at fremme interesseindfrielsen.

10.3               Besvarelse af problemformuleringen

10.3.1    Del I: Hansens unipolaritetsmodel

Problemformuleringens første del lød: “Formålet med dette speciale er at undersøge hvilke interesser USA havde i Sydkaukasus efter 1991”.

Med denne analyse konkluderedes det, at USA ikke havde specifikt formulerede interesser i forhold til Sydkaukasus før 1994. Disse interesser og mål var efter 1994 at styrke de mindre staters selvstændighed ved at fremme økonomisk selvstændighed, suverænitet, stabilitet og demokratisering. Fortsat selvstændighed og stabilisering af Sydkaukasus var i USA’s interesse for at kunne indfri sine overordnede mål i Den Kaukasiske Region.

USA’s mål for Den Kaukasiske Region efter 1991 var at hindre russisk dominans og et eventuelt russisk sammenbrud. Dertil kom at forhindre spredning af masseødelæggelsesvåben i det tidligere Sovjetunionen og at splitte allianceforsøg mellem Rusland og Iran, samt modarbejde eventuelle iranske regionale aspirationer. Disse mål søgtes opnået gennem at føre en dobbeltrettet politik over for Rusland og gennem inddæmning af Iran. Derudover måtte USA ud fra en ressourcevurdering begrænse øvrige staters free-riding.

Hansens unipolaritetsmodel var det teoretiske værktøj for denne del af analysen. Som strukturel teori egnede denne sig til analyse af unipolens interesser som følge af modellens specifikke konstruktion af betingelserne under unipolaritet. Det er vores vurdering, at en tilsvarende neorealistisk analyse ikke i samme grad ville have kunnet angive hvilke karakteristika, der er ved unipolaritet som systemisk polaritet. Derfor udfylder unipolaritetsmodellen et teoretisk vakuum efter bipolaritetens afslutning.

Til trods for, at Hansens unipolaritetsmodel er en systemisk teori, indeholder den med sine polaritetsantagelser brugbare analyseredskaber til at analysere regionale polaritetsforhold. Betydningen af dette forstærkes af den mangel på præcision, som er i Buzan et al.’s regionale sikkerhedskompleksteori for så vidt angår betydningen af global og systemisk polaritet. Hvis det antages, at global polaritet har mere indflydelse på regionale magtbalancer og mellem statslige relationer end Buzan et al. vil medgive, så øges råderummet for systemisk teorier tilsvarende. Desværre sætter Hansen den nedre grænse for teoriens analyseområde for “højt”, idet hun ikke selv lægger op til, at teorien skal kunne danne ramme for regionale analyser. Denne selektive udvælgelse af variable er konsistent med neorealismens grundantagelser om udelukkende at sige få, men vigtige ting.

Unipolaritetsmodellens brug af US World Order som analytisk koncept er et kritikpunkt af Hansens model. US World Order inkluderer såvel teoretiske overvejelser omkring unipolaritet, som den specifikke amerikanske version af unipolaritet med USA’s politiske mål og prioriteringer i centrum^[5]. Resultatet er en sammenblanding af empiri og teori i den teoretiske gennemgang af unipolaritet, hvilket er uhensigtsmæssigt. Hansens teoretiske bidrag består nemlig i at undersøge unipolaritet som ny strukturel variant i det internationale system. Med så kort en periode af unipolaritet som undersøgelsesgenstand er Hansens fremgangsmåde forståelig, men ikke desto mindre problematisk, da Hansen ikke selv udelukker, at polaritetsformer og poler vil ændres. Derfor bør der skelnes mellem generelle teoretiske forudsætninger for unipolaritet og empiriske analyser af den nuværende unipol, hvis målsætningen om generel gyldighed i tid og rum skal opretholdes. Specialet har tilstræbt at adskille teori og empiri ved at adskille præsentationen af unipolaritetsmodellens teoretiske forudsætninger og USA’s specifikke version af unipolaritet i analysedelen.

10.3.2    Del II: Buzan et al.’s regionale sikkerhedskompleksteori

Den resterende del af problemformuleringen var: “...[h]vordan regionale sikkerhedspolitiske dynamikker indvirker på USA’s muligheder for at forfølge amerikanske interesser gennem udnyttelsen af olieressourcer i Sydkaukasus.”.

Den interne transformation af Den Kaukasiske Region efter 1991 bevirkede ikke, at der på trods af intensiverede regionale konflikter blev skabt afgørende hindringer for USA’s overordnede handlerum med henblik på at kunne indfri interesser i Den Kaukasiske Region, herunder Sydkaukasus. Den interne transformation markerede sig hovedsageligt gennem ændrede venskabs-/fjendskabsrelationer og ændrede regionale magtbalancer, og det overordnede regionale polaritetsmønster forblev konstant fra 1991-1999.

Derimod gav den interne transformation USA bedre muligheder for at kunne indfri sine interesser inden for regional olieudvinding. De mindre stater havde efter de regionale konflikter og Ruslands indblanding eller direkte intervention, yderligere incitamenter til at ønske og fastholde et delvist kommercielt samarbejde med USA. Det mest udtalte eksempel på dette var olieudvindingen fra de azerbaijanske off-shore felter og den deraf følgende internationalisering af regional olieudvinding.

For USA var samarbejde med Azerbaijan og Georgien omkring regional olieudvinding en oplagt mulighed for at indfri sine overordnede interesser i Den Kaukasiske Region over for Rusland og Iran og gennemføre de politiske mål, som analysen viste, at USA havde i form af målsætninger omkring selvstændighed i Sydkaukasus gennem fremme af økonomisk selvstændighed, stabilitet, suverænitet og mulig demokratisering i Sydkaukasus.

Buzan et al. opererer med regional sikkerhedsanalyse som teoretisk omdrejningspunkt. Dette bibragte specialet analyseredskaber til det regionale niveau, hvor Hansens model befinder sig på et højere generalisations- og analyseniveau. Buzan et al.s værk om regional sikkerhedsanalyse er stadig under udarbejdelse og bærer i vores vurdering præg af dette. Generelt synes risikoen for, at teoriers udvælgelse af variable kan være for bred og ende i et “maksimalt detaljeret” landkort at være relevant for Buzan et al.’s analyseapparat^[6].

Dertil kommer en række mere specifikke kritikpunkter: Anvendelse og “rollefordelingen” mellem global polaritet over for regional polaritet synes uklar og angiver ikke præcist i hvilken grad regioner formes og præges af “udefrakommende” systemiske faktorer. Det samme gør sig gældende for definitionen af regionale venskabs-/fjendskabsforhold. Den præcise operationalisering af venskabs-/fjendskabsrelationer står uklar for læseren. Forfatterne betoner betydningen af historiske forhold som længerevarende fjendskaber, fælles kulturelle baggrunde og fysisk nærhed^[7]. Som påpeget tidligere i den teoretiske gennemgang synes argumentationen ikke overbevisende. Dette er et af de analyseelementer, hvor vi mener at en neo-realistisk analyseramme kunne have analyseret venskabs-/fjendskabsrelationer som delvis resultat af selvhjælpsprincippet og magtbalancering. Således tyder specialets anvendelse af Buzan et al. på, at systemets struktur er af væsentlig betydning, og venskabs-/fjendskabsrelationer kan skifte som følge af systemiske forandringer. Som analyseelement medvirkede venskabs-/fjendskabsrelationer til at strukturere vores tilgang til det empiriske materiale og bragte stringens i analysens anden del.

10.4               Samlet konklusion

Overordnet må det konkluderes, at USA’s interesse i Sydkaukasus var begrundet ud fra muligheden af at anvende sydkaukasiske mål som midler for USA’s målsætninger for Den Kaukasiske Region, idet USA førte en politik i Den Kaukasiske Region, der underordnede øvrige målsætninger i forhold til USA’s ønske om at føre den særlige dobbeltrettede politik over for Rusland og inddæmme Iran. I denne politik ønskedes Rusland stabiliseret til en grad, hvor denne ikke “flød ukontrolleret” i det internationale system. Ved anvendelsen af Hansens teoriapparat er denne prioritering nærmest naturgiven, idet unipolaritetsmodellen forudsætter, at unipolen prioriterer mellem vigtigheden af forskellige regioner og målsætninger. Ved anvendelsen af specialets modeller (figur 1 og 3) illustreredes det, hvorledes politiske mål i Sydkaukasus blot var midler for regionale målsætninger. Med dette teoretiske afsæt synes den førte politik at være konsistent med de teorigenererede interesser. Den regionale sikkerhedskompleksteori anviste ikke regionale forhindringer for USA’s eget ønske om at prioritere på den oven for viste måde. Anvendelsen af sikkerhedskompleksteori viste dog, at den førte politik var et resultat af unipolens prioriteringer og kun i mindre grad regionale sikkerhedspolitiske dynamikker.

Det centrale middel til at styrke de mindre staters selvstændighed var rørledningspolitikken, og i dens konkrete udformning: Multiple outlets. Det konkluderedes, at Baku-Ceyhan rørledningen var den for USA optimale opløsning, fordi den udelukkede Iran, belønnede USA’s partnere Tyrkiet og Georgien og ikke geografisk inddrog Rusland, der udelukkende fik en mindre kommerciel andel af udvindingen. Analysens anden del viste, at der reelt ikke var andre muligheder for USA, hvis rørledningen ikke skulle løbe gennem Rusland eller Iran. Et resultat af regionale sikkerhedspolitiske dynamikker var, at Armenien ikke kunne inddrages som følge af Nagorno-Karabakh, da den lokale magtbalance forskubbedes til Azerbaijans fordel. Derfor kan det konkluderes, at de regionale dynamikker betingede valget af Baku-Ceyhan, der blev nødvendig, hvis USA’s mål i Den Kaukasiske Region skulle nås under de daværende geopolitiske omstændigheder.

Målet med specialet var under anvendelse af de nyeste og mest relevante teorier at foretage en analyse af USA’s nationale interesser i Sydkaukasus, og hvilken indflydelse regionale sikkerhedspolitiske dynamikker havde på USA’s muligheder for at forfølge amerikanske interesser gennem udnyttelse af olieressourcer i Sydkaukasus. Det ønskedes at gennemføre en empirisk domineret analyse, hvor teori inddrages for at strukturere empirien. Analysen udførtes med to teorier, der i hvert sit analysefelt udgør nye teoretiske bidrag inden for international politkteori.

Det ønskedes ligeledes at undersøge, hvorvidt overordnede amerikanske interesser globalt såvel som regionalt kunne have forklaringskraft på, hvorfor USA havde interesser så fjernt fra sin traditionelle indflydelsessfære.

Da dette er gjort, kan det konkluderes, at målet med specialet er nået.