Europarådet, Rusland og krigene i Tjetjenien

Fra ”Udenrigs” nr. 2, 2000. Copyright: Det Udenrigspolitiske Selskab og forfatterne.

Europarådets utilstrækkelige reaktioner på krigene i Tjetjenien svækker folkeretten og Den Europæiske Menneskeretskonvention.

Europarådet er den mest betydningsfulde internationale organisation til beskyttelse af menneskerettighederne. Ingen anden organisationer har et så omfattende sæt af konventioner, der beskytter menneskerettighederne og underbygger denne beskyttelse med såvel en Menneskeretskommission som en Menneskeretsdomstol. Siden oprettelsen i 1949 har Europarådet da også haft stor betydning for udbygningen og fastholdelsen af menneskerettighederne i vor del af verden. Ikke mindst fordi Europarådets konventioner - i modsætning til FN's Menneskerettighedserklæring og OSCE's "politisk bindende" menneskeretsnormer - er juridisk forpligtende for de underskrivende stater. Medlemslande, der overtræder konventionerne, kan blive anklaget og dømt ved Den Europæiske Menneskeretsdomstol. De kan også blive suspenderet eller - i yderste fald - ekskluderet fra det gode selskab.

At Europarådet betragtes som "det gode selskab" fremgår ikke mindst af den iver, de central- og østeuropæiske lande efter afslutningen af den kolde krig har vist for at blive medlemmer. For Europarådet selv har denne interesse været både en mulighed og en udfordring. Rådet har skullet tage stilling til et stort antal ansøgninger om medlemskab og har i den sammenhæng måttet vurdere, om man skulle kræve fuld efterlevelse af Europarådets konventioner, inden et nyt land blev optaget, eller om det var tilstrækkeligt, at et ansøgerland blot vist god vilje og gradvise fremskridt med hensyn til overholdelse af konventionerne.

Argumentet for den sidste holdning har været, at ved at optage lande, der endnu ikke fuldt ud levede op til kravene, kunne Rådet påskønne den gode vilje, komme i en konstruktiv dialog om menneskerettighederne med det pågældende lands myndigheder og bistå med udviklingen af den nødvendige lovgivning og opbygningen af de nødvendige institutioner i det pågældende land. Problemet har imidlertid været, at når først et land var blevet optaget, var der ingen garanti for, at det med tilstrækkelig energi ville forsøge at leve op til Europarådets krav. Dertil kommer, at hvis et medlemsland - nyt eller gammelt - vedvarende overtræder konventionerne, så har det i praksis vist sig, at Europarådet er meget tilbageholdende med at benytte sig af sine sanktionsmuligheder. I intet tilfælde har det været tydeligere end i Europarådets forhold til Rusland.

Rusland søger om optagelse
I maj 1992, dvs. mindre end fem måneder efter Sovjetunionens opløsning, søgte det nye Rusland om optagelse i Europarådet. Det var i "hvedebrødsdagene" efter afslutningen af den kolde krig, hvor præsident Boris Jeltsin og udenrigsminister Andrej Kosyrev førte en decideret vestorienteret udenrigspolitik og ønskede den tættest mulige forbindelse med Vesten og de vestlige politiske institutioner. Man talte sågar om muligheden for medlemskab af NATO. Så Ruslands ønske om at blive en del af det, man dengang kaldte "den civiliserede verden", førte naturligt nok til en ansøgning om medlemskab af Europarådet.

Europarådet iværksatte den procedure, der var blevet den normale i årene siden 1989, ifølge hvilken Ministerkomitéen sendte ansøgningen til Den Parlamentariske Forsamling til udtalelse. Forsamlingen anmodede en gruppe fremtrædende jurister om at studere, om retstilstanden i Rusland var i overensstemmelse med Europarådets grundlæggende principper. Deres rapport konkluderede, at menneskeretssituationen ikke levede op til kravene i Europarådets Statut og Den Europæiske Menneskeretskonvention. Der blev derfor stillet en række spørgsmål til den russiske politiske ledelse, som der forelå svar på den 20. januar 1995. Men i mellemtiden havde Rusland påbegyndt den militære intervention i Tjetjenien, der skulle blive til en 21 måneder lang krig, og netop i januar 1995 rasede det ualmindelig blodige slag om Tjetjeniens hovedstad, Groznyj. Den 2. februar besluttede Europarådets Parlamentariske Forsamling at suspendere behandlingen af den russiske ansøgning om medlemskab.

Også EU havde - om end tøvende - reageret på den russiske krigsførelse i Tjetjenien ved at opstille fire krav til den russiske regering og udsætte godkendelsen af en interimaftale, der udgjorde den handelspolitiske del af den Partnerskabs- og Samarbejdsaftale, EU havde indgået med Rusland, men som endnu ikke var blevet ratificeret af medlemslandene. Allerede på topmødet i Cannes i slutningen af juni ændrede EU imidlertid signal, selvom de fire krav til Rusland ikke alle var blevet opfyldt. I erklæringen fra topmødet hed det, at "Det Europæiske Råd har konstateret, at der umiddelbart er sket fremskridt med hensyn til situationen i Tjetjenien, og idet det forventer, at disse fremskridt bliver bekræftet, anbefaler det, at Interimaftalen undertegnes". Dette skete tre uger senere.

Europarådets kursændring kom noget senere end EU's. Den Parlamentariske Forsamlings udvalg vedrørende juridiske spørgsmål og menneskerettigheder sendte sit underudvalg om menneskerettigheder til Moskva og Tjetjenien i juni 1995. Dets rapport - dateret to dage efter EU-topmødet i Cannes - talte ikke om fremskridt, men derimod om alvorlige menneskeretskrænkelser foretaget om de russiske militære styrker. Rapporten fordømte også den tjetjenske gidseltagning på hospitalet i Budjonnosk måneden forinden, men det var den lange række af russiske meneneskeretskrænkelser, der dominerede rapporten. Underudvalget konkluderede, at de klare brud på den humanitære folkeret syntes at være udtryk for en bevist politik fra den russiske militære ledelses side.

Rusland bliver medlem
Det blev imidlertid ikke denne overordentlig kritiske rapport, der kom til at præge den videre udvikling. I slutningen af august rejste rapportørerne for de tre relevante udvalg - Det Politiske Udvalg, Udvalget vedr. Juridiske Spørgsmål og Menneskerettigheder og Udvalget vedr. Forholdet til de Europæiske Lande, der ikke er medlemmer af Europarådet - til Moskva og Groznyj. Resultatet af deres rejse blev, at Den Parlamentariske Forsamling vedtog en resolution, hvor det om situationen i Tjetjenien hed, at "Rusland nu søger en politisk løsning på konflikten", og at "fredsaftalen af 30. juli er et resultat af en klart ændret politik". Selvom aftalen (dvs. den aftale, der også kendes som Militæraftalen, og som i øvrigt brød sammen i løbet af efteråret) blev betegnet som "skrøbelig", siges det videre, "at udviklingen går mod tjetjensk våbenaflevering, russisk tilbagetrækning, forberedelse af valg og indførelse af en ny forfatning i Tjetjenien".

På dette grundlag besluttede Europarådets Parlamentariske Forsamling i slutningen af september "på trods af den tragiske erfaring fra Tjetjenien" at genoptage behandlingen af Ruslands ansøgning om medlemskab på grund af "dynamikken og retningen i de mange positive udviklingstendenser i Den Russiske Føderation". Den genoptagne behandling resulterede i, at Den Parlamentariske Forsamling den 25. januar 1996 med stort flertal besluttede, at Rusland skulle optages i Europarådet på trods af, at Forsamlingens eget Udvalg vedr. Juridiske Spørgsmål og Menneskerettigheder netop havde afgivet endnu en rapport, der var stærkt kritisk over for retstilstanden i Rusland i almindelighed og Ruslands vilje til at efterleve Europarådets konventioner i særdeleshed. Retssystemet og menneskeretssituationen i Rusland levede ikke, hvis man anlagde strikte kriterier, op til de standarder, der krævedes i henhold til artiklerne 3 og 4 i Europarådets Statut, hed det. Ifølge rapporten manglede der lovgivning på mange væsentlige områder, og der, hvor der fandtes lovgivning, var den enten problematisk eller blev ikke efterlevet. Rapporten advarede mod at anvende "dobbeltstandard og særbehandling" i forbindelse med beslutningen om Ruslands medlemskab. Om situationen i Tjetjenien hed det bl.a.:

"Siden midten af december 1995 er kampene begyndt igen og er blevet optrappet i Tjetjenien... Tilsyneladende sker der igen brud på den humanitære folkeret for eksempel med fladebombninger, omfattende artilleribombardement og angreb på civile mål. Det er i direkte strid med de løfter, vi har fået fra de russiske myndigheder siden juli 1995". Videre kritiserede rapporten de russiske myndigheder for ikke, som lovet, at have retsforfulgt personer, der havde begået dokumenterede menneskeretskrænkelser. "Dette er ikke acceptabelt", hed det. De tjetjenske styrker blev også skarpt kritiseret for terrorhandlinger, herunder gidselaktionen i Kizljar i januar 1996.

Yderligere orientering om situationen i Tjetjenien fik Europarådets medlemslande i de løbende indberetninger fra OSCE's Assistance Group i Groznyj. I dagene op til beslutningen om at optage Rusland i Europarådet hed det således i en af missionens indberetninger:

"Den politiske og militære situation er drastisk forværret siden efteråret. Spændingen stiger fortsat. Dudajevs styrker benytter sig i stigende grad af guerillakrig og terrorist-handlinger, mens de føderale styrker foretager massive angreb, der rammer civilbefolkningen". Og videre: "En del af den hårdeste nylige retorik om militære foranstaltninger over for de militante tjetjenere kommer fra præsident Jeltsin selv". Missionen beklagede sig også over, at den nye chef for de russiske styrker, generalløjtnant Vyasjeslav Tikhomirov, var mindre tilbøjelig til at samarbejde med OSCE og havde begrænset missionens bevægelsesfrihed i strid med aftalen mellem Rusland og OSCE.

Europarådets Parlamentariske Forsamling valgte imidlertid at lægge hovedvægten på politiske frem for juridiske hensyn og indstillede til Ministerkomitéen, at Rusland blev optaget som medlem. Samtidig blev der dog nedsat et ad hoc-udvalg til at følge udviklingen i Tjetjenien. Den 28. februar 1996 blev Den Russiske Føderation så optaget som Europarådets 39. medlem.

Krigen mellem Rusland og Tjetjenien sluttede først i august 1996 med underskrivelsen af Khasavjurt-aftalen, hvorefter de russiske styrker trak sig ud af Tjetjenien. I januar 1997 blev den hidtidige tjetjenske militære leder, general Aslan Maskhadov, valgt til Tjetjeniens præsident ved et valg, der blev gennemført med bistand af OSCE og overvåget af observatører fra flere internationale organisationer, deriblandt OSCE, der erklærede valget for "frit og fair".

Ny krig
I efteråret 1999, efter at en gruppe radikale tjetjenske guerillaer, der ikke repræsenterede, men tværtimod var i opposition til præsident Maskhadov, havde interveneret i urolighederne i naborepublikken Dagestan, indledte Rusland den 1. oktober sin anden krig mod Tjetjenien, angiveligt for at bekæmpe "international terrorisme".

Utvivlsomt belært af erfaringerne fra den tidligere krig anvendte de russiske styrker denne gang en anden fremgangsmåde, der i endnu højere grad end tidligere var baseret på omfattende fly-, missil- og artilleribeskydning af byer og landsbyer, hvad der ikke alene førte til en omfattende flygtningestrøm, men også store civile tab. Trods disse klare overgreb gik der også denne gang en rum tid, inden det internationale samfund reagerede på den russiske krigsførelse.

Ganske længe accepterede de vestlige landes og internationale organisationers repræsentanter den russiske påstand om, at der var tale om bekæmpelse af terrorister, og alle vestlige udtalelser lagde stor vægt på at understrege Ruslands "territoriale integritet", mens der stort set ikke var nogen, der talte om brud på folkeretten. De russiske myndigheder blev blot opfordret til at undgå overgreb på civile og indlede politiske forhandlinger med tjetjenerne.

Som under den tidligere krig var det først med de langvarige og omfattende bombardementer af Groznyj, at de vestlige lande gradvis begyndte at skærpe tonen. Til russernes klare ubehag blev krigen i Tjetjenien et hovedtema på OSCE's topmøde i Istanbul den 18.-19. november 1999. Også EU var begyndt at beskæftige sig med krigen og havde i en række udtalelser fra Rådet (udenrigsministrene)kritiseret den russiske krigsførelse. Denne udvikling kulminerede med topmødet i Helsinki den 10.-11. december, der til Ruslands store overraskelse og fortørnelse besluttede at indføre begrænsede sanktioner mod Rusland. Få dage senere under Europaparlamentets debat om Helsinki-topmødet spillede krigen i Tjetjenien også en central rolle og blev skarpt fordømt.

Suspendering af Rusland?
Situationen i Tjetjenien blev tilsyneladende ikke drøftet da Europarådets Ministerkomité mødtes den 4. november 1999. Derimod vedtog Den Parlamentariske Forsamlings Stående Udvalg samme dag en resolution, der opfordrede til øjeblikkelig våbenhvile, krævede ophør af alle menneskeretskrænkelser og russiske forhandlinger med præsident Maskhadov. Den 13. december udsendte Den Parlamentariske Forsamlings Bureau en erklæring, der påtalte de fortsatte menneskeretskrænkelser og nævnte, at Forsamlingen kunne rejse spørgsmålet om den russiske delegations deltagelse i Forsamlingens arbejde og spørgsmålet om Ruslands fortsatte medlemskab af Europarådet.

Tjetjenien blev et hovedemne på Den Parlamentariske Forsamlings møde den 24.-28. januar 2000. Debatten fandt sted på grundlag af en rapport udarbejdet af formanden Lord Russell-Johnston og rapporter fra formændene for Den Politiske Komité, Komitéen for Juridiske Spørgsmål og Menneskerettigheder samt Komitéen vedr. Migration, Flygtninge og Demografi. Forsamlingen fordømte den russiske krigsførelse som "helt uacceptabel". Rusland overtrådte "sine vigtigste forpligtelser i henhold til Den Europæiske Menneskeretskonvention og den humanitære folkeret" samt forudsætningerne for landets optagelse i Europarådet i 1996.

Forsamlingen vedtog en anbefaling ("recommendation"), der anmodede Rusland om at opfylde en række krav, herunder øjeblikkelig våbenhvile og optagelse af politiske forhandlinger med de lovligt valgte tjetjenske myndigheder samt overholdelse af menneskerettighederne og Ruslands forpligtelser som medlem af Europarådet. Hvis Rusland ikke opfyldte disse krav, ville Den Parlamentariske Forsamling overveje at rejse spørgsmålet om Ruslands fortsatte medlemskab af Europarådet. Endelig blev det besluttet at iværksætte en særlig overvågning af Ruslands efterlevelse af de nævnte krav. Der blev således nedsat et ad hoc-udvalg, der bl.a. skulle foretage en eller flere fact-finding-rejser til Moskva og Nordkaukasus.

En afstemning om suspension af de russiske medlemmers stemmeret blev imidlertid nedstemt med 83 stemmer mod 71, mens 9 undlod at stemme (de russiske medlemmer deltog ikke i afstemningen). I stedet besluttede Forsamlingen at genoptage behandlingen af sagen på sit møde den 6. april. Det vil sige på et tidspunkt, hvor man måtte forvente, at slaget om Groznyj ville være afsluttet, og det russiske præsidentvalg afgjort til Vladimir Putins fordel.

Forud for april-mødet forelå et antal rapporter fra ad hoc-udvalgets medlemmer. I rapporten fra Udvalget om Juridiske Spørgsmål og Menneskerettigheder hed det bl.a. "Rusland har således endnu engang overtrådt sine allervigtigste forpligtelser både i henhold Den Europæiske Menneskeretskonvention og den humanitære folkeret såvel som de forpligtelser, Rusland påtog sig ved medlemskabet af Europarådet".

I en ny anbefaling vedtaget den 6. april noterede Den Parlamentariske Forsamling visse positive skridt mht. opfyldelse af kravene i anbefalingen fra januar, men også, at Rusland ikke havde opfyldt de to centrale krav om våbenhvile og forhandlinger med de tjetjenske myndigheder. Med hensyn til overholdelse af menneskerettighederne, havde de russiske myndigheder blot fremsat hensigtserklæringer, men ikke foretaget konkrete skridt. Der blev fortsat begået "krigsforbrydelser", herunder uforholdsmæssig voldsanvendelse, voldtægt og mishandling af tilbageholdte. Endelig beklagede Forsamlingen, at den russiske udenrigsminister ikke havde svaret tilfredsstillende på en anmodning fra Europarådets generalsekretær om en forklaring i henhold til Den Europæiske Menneskeretskonventions artikel 52.

Forsamlingen konstaterede, på samme måde som Udvalget om Juridiske Spørgsmål og Menneskerettigheder, at Rusland fortsat overtrådte nogle af de mest afgørende forpligtelser i henhold til Europarådets Statut, Den Europæiske Menneskeretskonvention og de forpligtelser Rusland havde påtaget sig ved optagelsen i Europarådet.

Resultatet blev, at Den Parlamentariske Forsamling dels suspenderede de russiske medlemmers stemmeret i forsamlingen, dels indstillede til Ministerkomiteen, at Ruslands medlemskab af Europarådet blev suspenderet. Endelig opfordrede forsamlingen medlemslande til at indklage Rusland for Den Europæiske Menneskeretsdomstol. Anbefalingen blev vedtaget med mere end to-tredjedels flertal og oversendt til Ministerkomitéen.

Denne var imidlertid ikke indstillet på at suspendere Rusland. I formandskabets konklusioner fra Ministerkomiteens møde den 11.-12. maj hed det bl.a.:

"Ministrene fokuserede på samarbejdet mellem Europarådet og Den Russiske Føderation med hensyn til menneskerettigheder, demokratisering og retssamfund ("rule of law"). De hilste Den Russiske Føderations bidrag til Europarådet velkommen. De enedes om at styrke samarbejdet specielt gennem ADACS-programmet". Videre hed det: "Ministrene hilste præsident Putins udtalelse den 13. april 2000 velkommen". Det var den udtalelse, hvor Putin lovede, at "alle kendsgerninger vedrørende overtrædelser af menneskerettigheder . . . under anti-terroristoperationen i Den Russiske Føderations nordkaukasiske region vil, uanset hvem der begår dem, bliver grundigt efterforsket" og strengt straffet, hvis de bekræftes.

Konklusionen af begivenhedsforløbet blev således, at Rusland forblev medlem af Europarådet, og med udviklingen i Tjetjenien såvel som i det generelle politiske forhold mellem Rusland og de vestlige stater, er der ingen grund til at forvente, at spørgsmålet om en suspendering af Ruslands medlemskab af Europarådet igen skulle blive aktuelt inden for en overskuelig tid.

Menneskeretskrænkelser
Begge krigens parter har begået alvorlige brud på den humanitære folkeret i almindelighed og Europarådets konventioner i særdeleshed. Det er imidlertid hævet over enhver tvivl, at både under den forrige krig og under den nuværende er det de russiske styrker, der har begået de fleste og de mest alvorlige overtrædelser. Det konkluderede så forskellige institutioner som Europarådets Udvalg om Menneskerettigheder, det amerikanske State Department, Den Russiske Præsidents Menneskeretskommission samt Human Rights Watch og en række andre ikke-statslige humanitære organisationer under den forrige krig. Det samme er tilfældet i mange af de rapporter, der foreligger om den aktuelle krig fra såvel mellemstatslige som ikke-statslige humanitære organisationer. Dertil kommer, som formanden for Den Politiske Komité, Lord Judd, skrev i sin ovennævnte rapport, at uanset de tjetjenske provokationer, så har Rusland som medlem af Europarådet og underskriver af Den Europæiske Menneskeretskonvention til enhver tid en særlig forpligtelse til at efterleve Europarådets normer.

Blandt de alvorligste tjetjenske krænkelser af den humanitære folkeret hører de to gidseltagninger på hospitalerne i henholdsvis Budjonnovsk og Kizlyar under den første krig. Derudover har de tjetjenske overtrædelser primært drejet sig om, at de har kæmpet i og fra beboede områder og dermed udsat civilbefolkningen for russiske modangreb. Det gælder deres langvarige forsvar af Groznyj under begge krige, og det gælder forsvaret af en lang række andre byer og landsbyer. Der er også rapporter om tilfælde, hvor tjetjenske guerillaer har henrettet eller truet med at henrette landsbyledere, der ikke ville samarbejde eller havde samarbejdet med de russiske styrker. Endvidere er der påstanden om tortur eller anden nedværdigende behandling af russiske krigsfanger. Under den tidligere krig var der adskillige russiske påstande om tjetjensk tortur af krigsfanger. Bl.a. skulle nogle russiske krigsfanger være blevet kastreret, en påstand der dog siden viste sig at være propaganda. Under den seneste krig skulle den tjetjenske guerillaleder Sjamil Basajev have henrettet eller givet ordre til henrettelse af et antal tilfangetagne russere, da hans krav om udlevering af en russisk oberst, som tjetjenerne beskyldte for at have voldtaget en tjetjensk pige, ikke blev opfyldt.

Ruslands særlige ansvar
Omfanget af de russiske krænkelser af den humanitære folkeret og Europarådets konventioner er, som nævnt, veldokumenteret i rapporter fra mange forskellige institutioner. I det følgende omtales hovedsagelig overtrædelser, der er nævnt i Europarådets rapporter eller dokumentation fra andre organisationer, som der henvises til i Europarådets rapporter.

Den russiske militære indsats under den seneste krig "var og er af en sådan størrelsesorden, at den ikke kan retfærdiggøres som en anti-terroroperation og må som sådan fordømmes som en overtrædelse af menneskerettighederne og den humanitære folkeret". De mest udbredte russiske overtrædelser drejer om "uforholdsmæssig og vilkårlig voldsanvendelse, herunder direkte angreb på civilbefolkningen". Der er tale om "alvorlige menneskeretskrænkelser og tilmed krigsforbrydelser". Karakteren af den russiske krigsførelse har vist, at der ikke er tale om den påståede bekæmpelse af international terrorisme, men en kollektiv afstraffelse af et helt folk.

Ud over de tab, der skyldes uforholdsmæssig og vilkårlig voldsanvendelse, har de russiske styrker begået "daglige menneskeretskrænkelser, herunder mord", som det hedder i Lord Judds rapport om den aktuelle krig. Der blev således foretaget adskillige henrettelser af civile, da de russiske tropper rykkede ind i Groznyj i februar i år. Trods indtrængende opfordringer fra andre lande og humanitære hjælpeorganisationer har russiske styrker gentagne gange undladt at etablere korridorer for flygtninge forud for angreb på byer og landsbyer.

Der er også adskillige rapporter om, at russiske officerer har krævet betaling for at lade civile slippe ud af områder, der var under angreb. Russiske grænsetropper har også under den seneste krig ved flere lejligheder krævet betaling for at lade flygtninge slippe over grænsen til Ingusjetien. Der foreligger også fra begge krige rapporter om, at flygtningekolonner er blevet angrebet af fly, helikoptere og artilleri samt på nært hold af soldater med håndvåben. Den 31. oktober sidste år blev en Røde Kors-kolonne angrebet og flere civile inkl. en lokal Røde Kors-medarbejder dræbt. Russiske helikoptere har også angrebet flygtninge på vej over bjergene til Georgien.

Lige som under den tidligere krig har de russiske myndigheder også under den nuværende oprettet såkaldte "filtrationslejre", hvor store drenge (fra 10 år og opefter) og mænd - samt lejlighedsvis også kvinder - interneres, angiveligt for at undersøge, om de er "terrorister". Forholdene i lejrene er primitive, for ikke at sige umenneskelige. I nogle tilfælde anbringes de tilbageholdte i uopvarmede godsvogne. Forsyningen med vand og mad er utilstrækkelig. Europarådet har bl.a. kritiseret, at de tilbageholdte ikke har haft adgang til advokatbistand. Ifølge interviews med adskillige tidligere internerede mener flere internationale menneskeretsorganisationer, at internerede er blevet udsat for tortur og voldtægt.

Under begge krige har russiske tropper foretaget omfattende plyndringer og tyverier af tjetjensk ejendom. Russiske soldater har således plyndret bohave og kørt det væk på militære køretøjer og oplagret det på deres baser, indtil det kunne sælges eller transporteres videre ud af Tjetjenien. Dette er tydeligvis sket med de overordnede officerers viden, og uden at disse har grebet ind.

Endelig er den manglende russiske retsforfølgelse af de officerer og soldater, der begår menneskeretskrænkelser og egentlige krigsforbrydelser, et forhold, der er blevet skarpt kritiseret af Europarådets Parlamentariske Forsamling. Allerede under den tidligere krig betegnede Udvalget vedr. Juridiske Spørgsmål og Menneskerettigheder det som "uaceptabelt", at der ikke var nogen efterforskning eller retsforfølgelse af russiske soldater, der havde begået menneskeretskrænkelser. Det er blevet gentaget under den nuværende krig.

Vestens politik
Når de vestlige lande i 1996 besluttede at optage Rusland i Europarådet på trods af store mangler i den russiske lovgivning og krigen i Tjetjenien, skyldtes det hensyn til såvel den sikkerhedspolitiske situation i Europa som den indenrigspolitiske udvikling i Rusland.

Forklaringen på den vestlige politik over for Rusland, herunder Europarådets holdning til Russisk medlemskab og krigen i Tjetjenien, er for så vidt enkel. Selvom hensynet til menneskerettighederne i stigende grad er kommet til at spille en rolle i de vestlige landes verbale udenrigspolitik og også kan finde udtryk i konkrete handlinger, når det ikke strider mod andre interesser, så er det stadig mere klassiske udenrigspolitiske hensyn, der dominerer, når der er noget på spil.

Selvom Rusland er svækket, så er landet stadig en stormagt og dertil en kernevåbenmagt, der er af afgørende betydning for den politiske situation og stabilitet i Europa såvel som i Asien. Derfor kan Rusland slippe af sted med folkeretskrænkelser, som "det internationale samfund" ikke ville acceptere fra små og svage stater.

For NATO-landene var det vigtigt at få Ruslands accept af en udvidelse af alliancen og russisk samarbejde på Balkan. Med hensyn til den indenrigspolitiske udvikling i Rusland, så betragtede man Boris Jeltsin som garant for politiske og økonomiske reformer og frygtede, at vestlig kritik af ham - specielt i en situation, hvor han stod meget dårligt i meningsmålingerne - kunne styrke hans kommunistiske modkandidat, Gennadij Sjuganov, op til præsidentvalget i sommeren 1995.

Disse hensyn var for så vidt legitime. Det spørgsmål, der imidlertid står tilbage, er, om det ikke havde været muligt at varetage disse hensyn samtidig med, at man fastholdt hensynet til folkeretten og menneskerettighederne. Eller sagt med andre ord: havde det ikke været muligt at finde en anden balance mellem de forskellige hensyn i den vestlige politik?

Det er højst sandsynligt, at en klarere og mere konkret reaktion på de russiske overtrædelser ville have ført til skarpe russiske reaktioner - i hvert fald verbalt. Men uanset sådanne reaktioner, så ved de fleste russiske ledere, at Ruslands fremtid og økonomiske udvikling forudsætter et samarbejde med Vesten. Dertil kommer, at russiske ledere på trods af den ofte bombastiske anti-vestlige retorik lægger vægt på, at Rusland opfattes som hørende til den europæiske civilisation.

I stedet for at gå på kompromis med de værdier, Europarådet bygger på, burde Rådet - også for sin egen skyld - have opretholdt en høj adgangsbarriere over for Rusland og overladt "den konstruktive dialog" til andre internationale fora. Europarådets optagelse af Rusland på et tidspunkt, hvor de systematiske overgreb mod civilbefolkningen blev optrappe, styrkede måske nok russernes selvforståelse som en del af Europa, men ikke deres forståelse - endsige respekt - for europæiske værdier. Dertil kom, at Vesten med den forbeholdne kritik af den russiske krigsførelse - især under den første krig - svigtede de russiske demokrater, der tog afstand fra den.

Under såvel den første som den anden krig i Tjetjenien har Rusland insisteret på, at der var tale om "et indre anliggende", som omverdenen ikke skulle blande sig i. Noget af det mest problematiske i den indledningsvise vestlige reaktion på begge krige har været den implicitte og til tider endog eksplicitte accept af denne russiske påstand. Men hele grundlaget for internationale konventioner om menneskerettigheder er netop, at menneskeretskrænkelser i de underskrivende lande ikke er et anliggende alene for den pågældende stat, men et fællesanliggende, som alle øvrige underskrivere kan "blande sig i" - som regel gennem procedurer, der er direkte angivet i konventionerne.

Ser man nærmere på begivenhedsforløbet, er der endnu et par sammenhænge, der træder tydeligt frem. For det første at de vestlige landes kritik af den russiske krigsførelse har været afgørende påvirket af presseomtalen af de voldelige begivenheder. Intensiteten i den officielle kritik har været ligefrem proportional med pressedækningen. Det så man tydeligt under den tidligere krig, hvor pressedækningen mindskedes og den officielle kritik mildnedes, efter russernes erobring af Groznyj, selvom der fortsat fandt grove brud på den humanitære folkeret sted under de fortsatte kampe i landområderne og de sydlige bjerge. På tilsvarende måde er det gået under den aktuelle krig. Efter Groznyjs "fald" den 1. februar er såvel presseomtalen som den officielle kritik af den russiske krigsførelse stilnet af.

Der er tale om et generelt fænomen, men dets karakter varierer fra land til land. De lande, hvor pressedækningen og den øvrige offentlige interesse for krigene i Tjetjenien har været mest intensiv, og hvor spørgsmålet oftest har været behandlet i parlamenterne i form af spørgsmål til udenrigsministeren eller i egentlige debatter, har også været de lande, der i OSCE, EU og Europarådet har været de klareste fortalere for fordømmelse af den russiske krigsførelse. Det forlyder endog, at nogle af de mest kritiske ministre i højere grad har begrundet deres holdning med hensynet til den hjemlige opinion end med henvisninger til den humanitære folkeret og de menneskelige lidelser i Tjetjenien.

Endelig synes der at være en sammenhæng mellem EU's og Europarådets politik. Ikke alene er alle EU-landene medlemmer af Europarådet; de udgør også den mest indflydelsesrige del af Europarådets medlemskreds. Det betyder, at EU's politik på et givet område kommer til at øve indflydelse på Europarådets stillingtagen - først og fremmest på beslutningerne i Ministerkomitéen. Der er derfor grund til at antage, at de politiske (og økonomiske) hensyn, der indgår i EU's politik over for Rusland også kommer til at præge beslutningerne i Europarådets Ministerkomité, også selvom disse primært skulle vedrøre overholdelsen af Europarådets Statut og Den Europæiske Menneskeretskonvention.

Europarådet svækket
Ved i februar 1996 at optage Rusland, selvom Rusland på en række centrale punkter ikke levede op til Europarådets konventioner, og selv om Rusland i Tjetjenien fortsatte med alvorlige brud på den humanitære folkeret, bidrog Europarådet til en svækkelse af såvel folkeretten som sin egen rolle som vogter af menneskerettighederne. Det samme var tilfældet i år, da Ministerkomitéen afviste at følge Den Parlamentariske Forsamlings indstilling om at suspendere det russiske medlemskab.

Optagelsen af Rusland forstærkede den udvikling, der var begyndt med optagelsen af Rumænien i 1993, hvor Europarådet i stigende grad undlod at gøre medlemskab betinget af ansøgerlandenes forudgående klart demonstrerede vilje og evne til at efterleve Europarådets konventioner. I stedet forsøgte Rådet, angiveligt gennem en dialog med de nye lande, at påvirke dem til reformer. Europarådets mere liberale holdning til medlemskab har imidlertid betydet, at forskellen mellem Europarådets juridisk forpligtende normer og OSCE's politiske hensigtserklæringer om menneskerettigheder er blevet udvandet.

Problemet med den nye praksis er, at den forudsætter, at der i Europarådet - i Den Parlamentariske Forsamling såvel som i Ministerkomitéen - er en udtalt politisk vilje til at insistere på, at kravene opfyldes fuldt og helt inden for en rimelig tid, og at der i det pågældende ny medlemsland er en tilsvarende politisk vilje og evne til at opfylde kravene. Begge dele har været problemet i Ruslands tilfælde.

Ib Faurby er specialkonsulent ved Forsvarsakademiet
Märta-Lisa Magnusson er lektor ved Syddansk Universitet