Europarådets fallit

AF IB FAURBY OG MÄRTA-LISA MAGNUSSON

Uenighed mellem ministre og parlamentarikere om Ruslands krigsførelse i Tjetjenien undergraver folkeretten og Europarådets rolle som forsvarer af menneskerettighederne.

For anden gang i år er Europarådets Parlamentariske Forsamling og Ministerkomité gerådet i uenighed om, hvordan man skal reagere på Ruslands brud på Europarådets konventioner og den humanitære folkeret i Tjetjenien. I april suspenderede Den Parlamentariske Forsamling de russiske medlemmers stemmeret og opfordrede Ministerkomiteen til at suspendere Ruslands medlemskab af Rådet og opfordrede medlemslandenes regeringer til at anlægge sag mod Rusland for overtrædelse af Europarådets Statut og Den Europæiske Menneskeretskonvention. Det blev imidlertid blankt afvist af Ministerkomiteen, der består af medlemslandenes udenrigsministre og har det afgørende ord i spørgsmål om suspension og eksklusion fra organisationen.

Det hele gentog sig i forrige uge, hvor endnu en indstilling fra parlamentarikerne om suspension af Rusland blev afvist af udenrigsministrene, der tilmed mente, at der var sket væsentlige fremskridt i den "politiske dialog" mellem det russiske styre og tjetjenerne med Kremls udpegning af den Moskva-tro tidligere tjetjenske mufti, Akhmad Kadyrov, som Tjetjeniens nye leder - en mand, der af mange tjetjenere betragtes som en Quisling. Nogen dialog med Tjetjeniens folkevalgte præsident, Aslan Maskhadov, er der stadig ikke.

Dermed har Europarådet endnu engang afskåret sig selv fra at spille en konstruktiv rolle i forhold til menneskeretssituationen i Rusland og krigsførelsen i Tjetjenien. Men ikke nok med det, Europarådet har endnu engang undergravet sin egen prestige og status som den mest betydningsfulde internationale organisation til beskyttelse af menneskerettighederne.

Historien om Europarådets behandling af den russisk-tjetjenske konflikt er én lang beretning om, hvordan storpolitiske hensyn har fået lov til at dominere og rejse tvivl om de vesteuropæiske landes deklaratoriske bekendelser til folkeret og menneskerettigheder. Det er beretningen om, hvordan skiftevis parlamentarikerne og udenrigsministrene har undergravet Europarådets rolle som forsvarer af retligt forpligtende normer.

Det hele begyndte, da det nye Rusland i maj 1992 ansøgte om medlemskab af Europarådet. I overensstemmelse med den praksis, der var blevet etableret i de forudgående år, anmodede Den Parlamentariske Forsamling en gruppe fremtrædende jurister om at vurdere, hvorvidt retstilstanden i Rusland var i overensstemmelse med Europarådets grundlæggende principper. Juristerne konkluderede, at menneskeretssituationen i Rusland ikke levede op til kravene i Europarådets Statut og Den Europæiske Menneskeretskonvention. Inden det russiske svar på rapporten forelå i januar 1995, havde russiske styrker imidlertid indledt den militære intervention i Tjetjenien, der skulle blive til en 21 måneder lang krig. Så den 2. februar 1995 besluttede Den Parlamentariske Forsamling at suspendere behandlingen af den russiske ansøgning.                     

Dobbeltstandard
De vesteuropæiske regeringers politisk begrundede ønske om en hurtig optagelse af Rusland i Europarådet betød imidlertid, at man allerede i efteråret 1995 genoptog behandlingen af den russiske ansøgning, selvom krigen i Tjetjenien fortsatte, og selvom Rusland stadig ikke levede op til Europarådets grundlæggende principper. Den Parlamentariske Forsamlings Udvalg vedr. Juridiske Spørgsmål og Menneskerettigheder havde ganske vist udarbejdet endnu en rapport, der var stærkt kritisk over for menneskeretssituationen i Rusland og de russiske myndigheders vilje til at efterleve Europarådets konventioner. Ifølge rapporten manglede der stadig lovgivning på væsentlige områder, og der, hvor der fandtes relevant lovgivning, blev denne ikke efterlevet. Rapporten advarede mod "dobbeltstandard og særbehandling" i forbindelse med beslutningen om Ruslands medlemskab. Om Tjetjenien hed det, at der tilsyneladende stadig fandt brud på den humanitære folkeret sted i strid med de løfter, de russiske myndigheder havde afgivet til Europarådet.

Det blev imidlertid ikke denne overordentlig kritiske rapport, der kom til at afgøre sagen. Flertallet i Den Parlamentariske Forsamling besluttede, at det var vigtigere at komme i dialog med de russiske myndigheder i håbet om på denne måde at kunne øve indflydelse på den russiske lovgivning. Så den 28. februar 1996, netop som krigen i Tjetjenien var gået ind i en ny og voldsom fase med forstærkede overgreb på civilbefolkningen, blev Rusland optaget som det 39. medlem af Europarådet.

Krigen sluttede først et halvt år senere med underskrivelsen af Khasavjurt-aftalen og de russiske styrkers tilbagetrækning. I januar 1997 blev den hidtidige tjetjenske militære leder, Aslan Maskhadov, valgt til Tjetjeniens præsident ved et valg, der blev gennemført med bistand af OSCE og overvåget af observatører fra OSCE og andre internationale organisationer, der betegnede valget som "frit og fair".                  

Helt uacceptabel
I efteråret 1999, efter at en gruppe radikale tjetjenske guerillaer, der var i opposition til præsident Maskhadov, havde interveneret i uroligheder i naborepublikken Dagestan, indledte Rusland den 1. oktober sin anden krig mod Tjetjenien inden for fem år, angiveligt for at bekæmpe "international terrorisme". Utvivlsomt belært af erfaringerne fra den tidligere krig anvendte de russiske styrker denne gang en fremgangsmåde, der i endnu højere grad var baseret på omfattende fly-, missil- og artilleriangreb på byer og landsbyer med omfattende civile tab og store flygtningestrømme til følge.

Den nye krig blev ikke diskuteret da Europarådets Ministerkomité mødtes den 4. november 1999. Derimod vedtog Den parlamentariske Forsamlings Stående udvalg den samme dag en resolution, der opfordrede til øjeblikkelig våbenhvile, krævede ophør af alle menneskeretskrænkelser og russiske forhandlinger med Maskhadov. Krigen blev også et hovedemne på Den Parlamentariske Forsamlings møde i slutningen af januar i år. På grundlag af rapporter fra flere udvalg vedtog forsamlingen en resolution, der fordømte den russiske krigsførelse som "helt uacceptabel" og påtalte Ruslands overtrædelse af sine forpligtelser i henhold til Den Europæiske Menneskeretskonvention og den humanitære folkeret samt forudsætningerne for Ruslands optagelse i Europarådet. Forsamlingen opstillede en række krav til Rusland, bl.a. øjeblikkelig våbenhvile og politiske forhandlinger med de lovligt valgte tjetjenske myndigheder samt overholdelse af Ruslands forpligtelser som medlem af Europarådet. Endelig blev der nedsat et særligt udvalg, der skulle følge situationen i Tjetjenien.

Forud for Den Parlamentariske Forsamlings møde i april forelå der nye rapporter, hvori det bl.a. hed, at Rusland igen havde overtrådt folkeretten og sine forpligtelser som medlem af Europarådet. Resultatet blev, at forsamlingen suspenderede de russiske medlemmers stemmeret og indstillede til Ministerkomiteen, at Ruslands medlemskab af Europarådet blev suspendere. Forsamlingen opfordrede også medlemslandene til at indklage Rusland for den Europæiske Menneskeretsdomstol. Ministerkomiteen afviste imidlertid enhver reaktion over for Rusland. Den hilste tværtimod Ruslands bidrag til Europarådets arbejde velkommen. Det var den holdning, der blev yderligere cementeret på Ministerkomiteens møde i forrige uge.               

Uvurderlig betydning
Europarådet er den mest betydningsfulde internationale organisation til beskyttelse af menneskerettighederne. Ingen anden organisation har et så omfattende sæt af konventioner og institutioner med dette formål. Europarådet har da også været af uvurderlig betydning for udbygningen og fastholdelsen af menneskerettighederne i Europa.

Det betyder, at Europarådet er - eller burde være - en eksklusiv klub af lande, der har påtaget sig ganske særlige forpligtelser. At Europarådet betragtes som "det gode selskab" fremgår ikke mindst af den iver, de central- og østeuropæiske lande efter den kolde krig har vist for at blive medlemmer. For Europarådet har denne interesse været både en mulighed og en udfordring. Spørgsmålet har været, om man skulle insistere på, at ansøgerlandene levede op til alle Europarådets konventioner inden optagelse, eller om ansøgerlandene blot skulle vise god vilje og fremskridt.

Den dominerende holdning har været, at man ved at optage lande, der viste god vilje, men endnu ikke fuldt ud levede op til kravene, kunne komme i en konstruktiv dialog med de pågældende landes myndigheder. Problemet har imidlertid været, at når et land først var optaget, var der ingen garanti for, at det med tilstrækkelig energi ville forsøge at leve op til Europarådets krav. Og når et land var optaget, har det i praksis vist sig, at Europarådet er meget tilbageholdende med at benytte sine sanktionsmuligheder, hvis reglerne ikke overholdes. I intet tilfælde har det været tydeligere end i Europarådets forhold til Rusland.

Ved at optage Rusland i februar 1996, selvom Rusland på en række centrale punkter ikke levede op til Europarådets konventioner, og selvom Rusland i Tjetjenien fortsatte med alvorlige brud på den humanitære folkeret, bidrog Europarådet til en svækkelse af såvel folkeretten som sin egen rolle som vogter af menneskerettighederne. Det samme var tilfældet i år, hvor Ministerkomitéen to gange afviste at følge Den Parlamentariske Forsamlings indstilling om at suspendere Ruslands medlemskab.

Optagelsen af Rusland forstærkede den udvikling, der begyndte med optagelsen af Rumænien i 1993, og hvor Europarådet i stigende grad undlader at gøre medlemskab betinget af ansøgerlandenes forudgående klart demonstrerede vilje og evne til at efterleve Europarådets regler. Den problematiske udvikling er fortsat med beslutningen om at optage Georgien og i forrige uge om også at optage Armenien og Aserbajdsjan. Ingen af de tre stater lever op til Europarådets Statut og Den Europæiske Menneskeretskonvention. Deres forfatninger og politiske institutioner er blot en tynd fernis over mere eller mindre korrupte, klanbaserede regimer.

Europarådets opgave er at fastholde juridisk forpligtende normer om menneskerettigheder i medlemslandene. Den nye, liberale optagelsespraksis betyder, at forskellen mellem Europarådets juridisk bindende normer og OSCEs politiske hensigtserklæringer er blevet udvandet. Problemet med Europarådets nye praksis er, at den forudsætter, at der både i Den Parlamentariske Forsamling og - ikke mindst - i Ministerkomitéen er politisk vilje til at insistere på, at kravene opfyldes fuldt og helt inden for en rimelig tid, og at der i det pågældende ny medlemsland er en tilsvarende politisk vilje og evne til at opfylde kravene. Begge dele har manglet i Ruslands tilfælde.