Minoritetspolitik i Kaukasus

4. Konklusion

Minoritetspolitikken og minoritetssituationen i Kaukasus, det sydøstlige hjørne af det europæiske Rusland, stiller store krav nytænkning, hvis blot nogle af problemerne skal finde løsning. Den forudgående gennemgang lader måske skinne igennem, at nationale, transnationale og internationale dokumenter på minoritetsområdet ikke er tilstrækkelige til at løse de problemer, der oprindelig var årsag til, at minoritetsrettigheder i første halvdel af 1990'erne blev sat i fokus.

Gennemgangen udelader mindst lige så mange aspekter, som den medtager. Religion, nationalisme, racisme, økonomiske aspekter, international NGO-støtte, regionale aktiviteter, m.m. er kun nævnt parentetisk. Religionsmodsætninger nævnes ofte som konfliktårsag, og de spiller naturligvis en rolle. Det er dog ikke så meget som indhold, men som mobiliserende kraft i eksisterende konfliktsituationer. Religionen som definerende træk i afgrænsningen folk imellem indgår blot som lille del i helheden af de specielle interesser, minoriteterne måtte have - inkl. ikke-tilgodesete ønsker om selvbestemmelse. Der er ingen tvivl om, at folk i Dagestan f.eks. hellere ville holde fredagen fri end søndagen. Som tjetjenerne gjorde, mens de endnu følte sig »uafhængige«. Men det er ikke årsag til krigen. Når muslimske minoriteter i kristne stater er underlagt disse staters normsæt og omvendt, kan religionen være afgørende for, hvem de forventer støtte fra. Den nuværende overgangsfase - som alle dele af Kaukasus befinder sig i - er et lov- og ordensmæssigt vakuum, i voldsom økonomisk nedgang og social uro, og det er et spørgsmål om at definere sig selv og tilkæmpe sig bedre vilkår inden andre gør det. Situationen i Kaukasus kan ikke sammenlignes med minoriteters vilkår andre steder i Europa. For manges vedkommende er det første gang i flere generationer, at de kommer i forbindelse med omverdenen. Og for mange er det første gang, der er mulighed for at interessere sig for sit eget folks historie. Samtidigt har de seneste 5-6 års omvæltninger med krige, sammenstød, lovløshed, arbejdsløshed og vold skabt så mange sår, at der skal en stor indsats til for at løse minoritetsproblemerne på en konstruktiv måde. I mange latente konflikter kunne væbnede sammenstød sandsynligvis være blevet undgået, hvis de forebyggende mekanismer, som er nedfældet i CSCE-aftalerne, kunne være blevet udnyttet[i]. De kom til dels for sent, men vigtigere er det, at minoritetsaspektet har spillet og spiller en underordnet rolle i det internationale engagement i Kaukasus.

Det synes også tydeligt, at det rent minoritetspolitiske forsvinder bag og sammenblandes med de involverede landes indenrigs-, udenrigs-, sikkerheds- og alliancepolitik, ja, endda energipolitik, når konflikt- og krigssituationerne først er opstået. Det er derfor forståeligt, at internationale organisationer og eksterne i aktører mest koncentrerer sig om humanitær hjælp og om at holde stridende parter fra hinanden. Krige som sådanne kan nok ikke løses minoritetspolitisk. Men som det fremgår af redegørelsen, er mange af de uløste problemer og konflikter i deres udgangspunkt minoritetsproblemer - ikke i den betydning, at de er etnisk bestemte, men i den betydning, at de bunder i mislykkede majoritets-minoritetsrelationer. Disse problematiske relationer skaber etniciteten, skaber forskellene folk imellem og ikke omvendt. Nødvendigheden for minoritetspolitisk handling ligger derfor i udgangspositionen og, når kampene er ophørt, i holdbare langtidsløsninger.

Ser man minoritetspolitik som et spørgsmål om relationer, er det vigtigt at erkende, at de post-sovjetiske samfund ikke er vant til at fungere på konsensusbasis. Mentalitet er en vigtig del af politikken. Og i den forstand, at den »demokratiske værdi ligger i den fredelige forhandling modsat anvendelsen af vold til løsning af politiske konflikter«[ii] var der ingen demokratisk tradition i Sovjetunionen, og er der ikke i efterfølgerstaterne. Det er enten den ene parts legitimitet til magt eller den andens. Kompromisets ånd hersker ikke, og mindretallene identificerer sig derfor ikke med beslutningstagerne og helheden[iii]. Dette fremhæves her, fordi det ofte overses, hvor stor forskellen i reaktionsmønstrene er - i hverdagen såvel som i politikken.

Denne konfrontative grundholdning viser sig i hele det ekssovjetiske retssystem[iv], også det minoritetsretslige. Et typisk eksempel fra de kaukasiske minoriteters verden skal her nævnes: Det var for ledere af georgiske minoritetsorganisationer en selvfølge at antage, at hvis Færørerne ville løsrive sig fra Danmark, så ville den danske regering være nodt til at bombe Thorshavn. Det var chokerende for minoritetslederne, at en sådan løsningsmodel ikke er universel, lige så overraskende som at høre, at Grønland er en del af Danmark og alligevel ikke med i EU[v]. Interessen for de løsninger med selvbestemmelse, man i resten af Europa har fundet frem til for at løse gamle konflikter, er overordentlig stor.

På denne baggrund synes den vigtigste minoritetspolitiske handling at være undervisning i grundlæggende menneske- og statsretlige principper. At man ikke behøver at være fjende, blot fordi man har forskellige holdninger. Og at man kan lytte til den anden part og forsøge at imødekomme ønsker i stedet for at anvende magt og vold. Og undervisning i de mangfoldige europæiske konfliktløsninger.[vi]

Der kan næppe gives fælles løsninger på alle autonomiproblemer i Kaukasus. Nogle steder kunne det muligvis være den ekstreme Ålandsmodel, som foreslået for Nagorno-Karabagh[vii]; men det er tvivlsomt, da ingen minoritetsområder i Kaukasus befinder sig på en isoleret ø; andre steder kunne løsningen fra Sydtirol måske give inspiration, isaer i områder med stor tilflytning af majoritetsfolk, som f.eks. i Abkhasien; den finlandssvenske model kan måske inspirere adygejer og tjerkesser; dele af den dansktyske model kunne muligvis befrugte diskussionen om de spred te azeriske, kurdiske, græske og armenske mindretal i Kaukasus. Modellerne kan netop inspirere, ikke løse problemerne, som er vidt forskellige fra den europæiske kontekst. Mange steder er kulturelle og administrative territoriale løsninger utilstrækkelige i kaukasisk sammenhæng. Her er erfaringer fra rigsfællesskaber og føderationer mere adækvate. Oprindelige folks resultater, især fra nordisk sammenhæng, fordi eks-sovjetiske oprindelige folk lever et europæisk liv, med industrialisering, uddannelser, medier osv., kan bruges i forbindelse med nogle dagestanske mindretal. For dele af Nordkaukasus kan afkoloniseringsløsninger på længere sigt blive nødvendige. Hindringen for sådanne løsninger ligger i, at det er staterne alene, der har adgang til internationale fora, og at de stater, der her er undersøgt, ikke er interesserede i sådanne løsninger. Mens der findes en række minoritetsretslige instrumenter, findes ingen selvstyreretslige instrumenter.

Det grundlæggende princip for minoritetsrettigheder, princippet om lighed for loven og ikke-diskrimination, overtrædes mange steder i Kaukasus. I sin mest ekstreme form som racistisk praksis, f.eks. drab, tortur og forfølgelse af mennesker pga. deres etniske tilhørsforhold og som etnisk udrensning i kølvandet på krigshandlinger som f. eks. i Armenien, Nordossetien og Abkhasien. Dette er veldokumenteret i mangfoldige rapporter fra konfliktområderne. Sådanne overtrædelser findes også i mildere form som offentlige kampagner mod bestemte befolkningsgrupper. Både russiske myndigheder og medier gør sig f.eks. skyldige i antikaukasiske kampagner. Kaukasiere er siden 1993 blevet anholdt og udvist fra flere russiske byer uden om retssystemet.[viii]

Indenfor sfaeren af individuelle menneske- og minoritetsrettigheder, som er den sfære, hvor der foreligger flest internationale forpligtelser, ligger også overtrædelser af retten til identitet. I Kaukasus betyder dette bl.a. retten til at blive registreret som tilhørende netop den minoritet, man selv mener at tilhøre. Det er interessant, at det er minoriteterne selv, der insisterer på at bibeholde registreringen af hensyn til deres rettigheder. Men det forudsætter, at tidligere tvangsregistreringer ophæves. Registreringen bruges også til diskriminatoriske love, f.eks. Nordossetiens lov mod ingusjisk bosættelse. Til de individuelle rettigheder hører bl.a. også retten til kontakt med andre af samme gruppe og retten til eget sprog. Disse rettigheder overholdes en del steder; men truslen imod begrænsninger har givet anledning til konflikter, f.eks. lezgiernes kontakt henover den dagestansk-azerbaijanske grænse.

Den i sin grundtanke individuelle kulturelle ret til sprog har i Kaukasus en stærk kollektiv komponent, da minoritetsskolers antal følger folketællingstallene. Der skal gøres en stor indsats, hvis intentionerne i de europæiske og internationale mimoritetsdokumenter vedrørende minoritetssprog skal overholdes. I samfund, hvor alle formelt er lige, er en overholdelse af individuelle rettigheder muligvis tilstrækkelig til at sikre reel lighed. I Kaukasus, hvor man historisk blev straffet kollektivt efter etniske kriterier, som f.eks. i forbindelse med deportationerne, hvor rettighederne har været tildelt eller forholdt kollektivt, og hvor der hverken er økonomiske eller sociale forudsætninger eller demokratisk tradition for denne etniske lighedstænkning, er kulturel og administrativ autonomi, som er kollektiv, en forudsætning for reel lighed. Der er derfor grund til de mangfoldige krav om autonomi: azerier og armenere i Georgien, kurdere i Azerbaijan, etc. Der er også, udover de beskrevne væbnede konflikter, en del potentielle konflikter, som tilbyder sig for forebyggelsesaktiviteter, f.eks. i OSCE-regi ved Højkommissæren for Nationale Mindretal. Det mest nærliggende område er Dagestan, Kabardino-Balkarien og Karatjaj-Tjerkessien i Nordkaukasus.

Som nævnt er der i Kaukasus kun få minoriteter, som har moderlande i deres naboskab. Den nye stabilitetspagts grundide om gode naborelationer, der netop dækker dette område, kan derfor ikke bringes i anvendelse, bortset fra azeriske og armenske mindretal i Georgien. I Nordkaukasus ville en sådan ordning med bilaterale aftaler vedrørende minoriteters forhold være af stor værdi – hvis ordningen gjaldt det substatslige niveau, altså republikkerne.

Som indledningsvis nævnt, er det i forbindelse med denne redegørelse yderst vanskeligt at afgøre med juridisk præcision, om en bestemt gruppe er mindretal, oprindeligt folk eller indvandret. Det er i de fleste tilfælde også umuligt at fastslå, hvem der har været først på et givet sted. Dette dels, fordi Kaukasus' historie endnu ikke er blevet skrevet, dels pga. den traditionelle folkeblanding og mange forflytninger og dels pga. de mange skiftende registreringer. Men det er givet, at Kaukasus på et tidspunkt i historien blev koloniseret af Rusland, og at dette for mange er et nøglepunkt i deres oplevelse af minoritetssituationen. De væsentlige krav, og dem der har givet anledning til de vanskeligste konflikter, angår territorial og politisk autonomi. Og der, hvor disse krav ikke er blevet tilgodeset, krav om ændret tilhørsforhold eller selvstændighed, som f.eks. Abkhasien, Nagorno-Karabagh, Sydossetien og Tjetjenien. Dette skyldes i høj grad det sovjetiske systems sammenknytning af rettigheder og autonomier, af etnicitet og territorium. Denne gamle nationalstatstanke er på det substatslige niveau dybt forankret i de kaukasiske folks rettighedsforventninger. Med den eksisterende mangfoldighed er det utænkeligt at oprette autonomier for alle folk på hver sit territorium, uden at det medfører nye fortrædeligheder. Men de rammer for selvbestemmelse, som har eksisteret i en menneskealder, kan ikke afskaffes, uden at det fører til konflikt. Men som nævnt, og som bl.a. drøftet i forbindelse med CSCEs Ekspertmøde om Nationale Mindretal i Geneve 1991, findes der inden for den europæiske, demokratiske verden flere forfatningsmodeller at forholde sig til, når der ønskes at kompensere for de retmæssige dilemmaer; flertalsstyrer står i, når minoriteters behov skal tilgodeses[ix]. Det, der mangler, er adgangen for minoriteter til at forhandle sig til sådanne løsninger mod deres regeringers  ønsker. I Kaukasus er minoriteterne først inddraget som parter i forhandlinger, efter de har krævet selvstændighed, og krigene er brudt ud. Mere end noget andet synes det derfor vigtigt at gøre den ene ting, som der hverken er tradition for i SNG-landene eller i det internationale system: at inddrage minoriteterne som part i forhandlingerne, når løsninger på deres problemer diskuteres. Og ikke at sidde klagerne over tidligere og nuværende uret overhørig, hvis man vil forebygge flere væbnede konflikter. De mange væbnede konflikter i Kaukasusregionen til trods er der endnu tilstrækkeligt mange konflikter, som kunne påvirkes ved præventive tillidsskabende foranstaltninger. Som republikkers, staters og den internationale minoritetspolitik i Kaukasus viser, er overset minoritets-uret så absolut et sikkerhedsproblem. Om ikke andet så for de involverede parter.

Helen Krag er Ph.D og lektor ved Afdelingen for Minoritetsstudier ved Københavns Universitet.

Litteratur
Constitutional Status for South Ossetia. CSCE Conflict Prevention Centre, Vienna 1994.

Altstadt, Audrey: The forgotten victims: Azerbaijani refugees, Soviet Refugee Monitor, vol. 1, no.2 Toronto, February 1992.

Azerbaijan. Seven Years of Conflict in Nagorno Karabakh, Human Rights Watch/Helsinki 1994.

Balian, Hrair, Nagorno-Karabagh: Human Rights Concerns, Working Paper The UN ECOSOC, Fourty-Sixth Session, Agenda Item 12, 1990.

Bennigsen, A. and S.E. Wimbush: Muslims of the Soviet Empire - A Guide, London 1992.

Bennigsen Broxup, Marie (ed.): The North Caucasus Barrier. The Russian Advance Towards the Muslim World, London 1992.

Chechnia. A Report of an International Fact-finding Mission, International Alert, London 1992.

Conflict in the North Caucasus and Georgia. International Alert Report 1993.

Counter-Revolutionary `Ethnic Cleansing': Ethnic `Sweeping' in Post-October Moscow, Analysis of Current Events, Association for the Study of Nationalities, December/1, 1993.

Country Reyorts on Human Rights: Armenia, Azerbaijan, Georgia. U.S. Department of State 1993 and 1994.

COVCAS Bulletin: Nntionality Conflicts and Human Rights in the Caucasus. Geneva/Washington Vol. IV (1994) & V (1995).

Eide, Asbjørn: New Approaches to Minority Protection, Minority Rights group International, London 1993.

Flygtningerådet nr. 1/95, udgivet af Norsk Flygtningehjælp, Oslo.

Fuller, Elizabeth: Azerbaijan at the Crossroads«, Post Soviet Business Forum, Royal Institute of  International Affairs, London 1994, p.28.

Fuller, Elizabeth: "Caucasus: The Lezgin campaign for Autonomy, RFL/RL Research Report, vol. 1, no.4l, 16. October 1992.

Gent, Amalia van: Azerbaijan: Oil, Armenians, Russians and Refugees. Swiss Review of World Affairs, February 1994, p.22-24.

Georgian on the path to Democracy and the Abkhaz Issue, Report from a Mission, International Alert, 1993.

Hansen, Søren og Søren Theisen: Transkaukasien. SNU, 1995.

Huttenbach, Henry R: Focus on the Caspian: The Pipeline War. Analysis of Current Events, Year 6, No. 4, December 1994, Association of the Study of Nationalities (Eastern Europe and ex-USSR).

Krag, Helen: The Caucasus – A Troubles region at the Rim of Europe. Regional Contact, Copenhagen 1992.

Krag, Helen og Lars Funch: The Nortla Caucasus. Minority Rights Group. London 1994.

Minorities and Autorrorny in Western Europe, Minority Rights Group, London 1991.

“Moscow's clean-up has a decidedly ethnic hue«, The Irish Times, October 11, 1993.

Moynihan, Daniel Patrick: Pandaemonium.1993.

Needs Assessment Mission to Georgia, United Nations centre for Human Rights, geneca 1995 (C. Bloch, H. Krag, E. Schumm).

Poulsen-Hansen, Lars P : ”Aserbajdsjan, den kaspiske olie og stormagterne”, Værn om Danmark Nr: 4, 1994, s.18-20.

Ross, Alf : Hvorfor Demokrati? Nyt Nordisk Forlag 1967, s.123.

Saakashvili, Mikhail: Conflicts related to ethnic groups in Georgia (manuskript), Institute of Human Rights, Oslo u.å.

Saroyan, Mark: “Beyond the Nation State: Culture and Ethnic Politics in Soviet Transcaucasus”, Soviet Union / Union Sovietique 15, nos. 2-3, 1988.

Saroyan, Mark: The “Karabakh Syndrom” and Azerbaijani Politics, Problems of Communism, Sept-Oct 1990, p. 14-29.

Schmid, Ulrich: Georgia After the Fall, Swiss Review of World Affairs, July 1993, p.7-10.

Sperling,Vibeke, red.: Sovjetimperiet i opløsning. Om de femten nye lande på verdensscenen, DR 1991.

Stadlbauer, Jörg: Die Konflikte im Süden der ehemaligen Sowjetunion: Der Kaukasus, in Spielmann, Kurt (Hrsg.): Zeitgeschicktliche Hintergründe aktueller Konflikte, Zürich 1994.

The Economist Intelligence Unit Country Report, Armenia, Azerbaijan 4th quarter 1993, Georgia 3rd quarter 1994.

The Europa World Year Book 1994,Vo1. 1: Armenia p. 379-387; Azerbaijan p. 438-447; Georgia p. 1230-1240.

The Georgian Chronicle. Major events and trends No. 8, Tbilisi 1993.

TransCaucasus. A Chronology. Armenian National Committee of America 1993 & 1994.

Uggla, Margaretha: Report by the Chairman of the CSCE Council on her visit to the Transcaucasian participating States, November 1993.

UN Departrnent of Humanitarian Affairs: Situation Report No. 2, Armenia, Azerbaijan and Georgia, 1 August-30 September 1994.

World Directory of Minorities, Minority Rights Group, London 1990.