Mindretalspolitik i Kaukasus

3. Aktørernes rolle

Som nævnt er konflikterne i deres udgangspunkt minoritetspolitiske, og de vil, efter at der er fundet løsninger på de egentlige voldelige konflikter, gøre det nødvendigt, at der igen tages fat i en bevidst minoritetspolitik, således at de oprindelige misforhold kan finde løsninger. De vigtigste eksterne politiske aktørers rolle - den Russiske Føderation, Tyrkiet og Iran - går dog langt ud over det rent minoritetspolitiske og afspejler i højere grad sikkerheds- og energipolitiske interesser. Hertil kommer internationale organisationers hjælpefunktion.

Af enkeltlande er det USA, der synes at spille den største rolle. I flere sammenhænge har minoriteterne fået støtte fra udlandet via deres diasporaer eller via diasporaens lobbyaktiviteter i udlandet. Vigtigst er i denne forbindelse den armenske diaspora i Mellemøsten, Frankrig og USA og den tjerkessiske diaspora i Tyrkiet og Jordan. Den tjerkessiske diaspora omfatter efterkommere af abkhasere, tjerkesser, adygejer og tjetjenere, der flygtede eller blev fordrevet fra Nordkaukasus efter Ruslands kolonisering af området. I alt var der efter 1864 tale om mere end en million flygtninge, deporterede og udvandrere. Heraf overlevede de 800.000. Denne diaspora er ved at genopdage sine nordkaukasiske rødder og støtter de nordkaukasiske folk, inklusive abkhaserne, med penge og våben - i mindre grad også med frivillige - i deres kamp mod hhv. Rusland og Georgien. Støtte kommer også fra andre historiske kontakter. I Azerbaijan primært Storbritannien, i Armenien Frankrig og i Georgien Tyskland. Bortset fra de armenske og azerbaijanske mindretal i nabolandene år ingen af de involverede minoriteter nogen væsentlig støtte fra den klassiske støttekilde: de såkaldte moderlande. Ukrainske, tyske og græske mindretal klager over manglende kontakt til deres respektive moderlande, som mest skyldes afstanden og regionens traditionelle isolation. Armenien, Georgien og Azerbaijan er selv i så kritisk en politisk, social og økonomisk situation, at der ikke er megen støtte at give til mindretallene. I Kaukasus er russiske mindretal de eneste med et moderland uden for regionen, men heller ikke dette mindretal spiller nogen større rolle i Ruslands realpolitik. Udvandring fra regionen synes for russere, azerier og armenere den eneste vej til etnisk flertalsstøtte.

3.1 Internationale organisationer
Konflikterne i Kaukasus har engageret det internationale samfund, og især den vestlige verden, både som hovedleverandør af humanitær hjælp og som observatør i forbindelse med fredsskabende foranstaltninger. De internationale organisationers politik har som sit væsentlige grundprincip været ikke-indblanding og accept af de involverede staters integritet. Denne fastholden på det grundlæggende folkeretlige princip frem for at insistere på menneske- og minoritetsrettigheder først har muligvis øget stabiliteten i området, men har ikke ført til løsninger. Der har dog også inden for denne grundholdning været problemer: for det første har princippet om ikke-involvering, eller involvering på lavt niveau, resulteret i, at man har overladt de fleste fredsskabende funktioner til Rusland, som jo i Sydkaukasus må betragtes som fremmed magt. Og for det andet må man antage, at princippet om staternes integritet øger de omstridte minoritetsområders ønske om at erklære sig uafhængige for derved at blive hørt internationalt. I Abkhasien er det FN[i], der holder øje med udviklingen. I Sydossetien og Nagorno-Karabagh er det CSCE/OSCE, der er primus motor i konfliktløsningsbestræbelserne. Selv om de fredsbevarende styrker har formået at nedbringe krigshandlingerne i Sydkaukasus, har hverken FN eller CSCE/OSCE formået parterne at blive enige om de omstridte minoritetsområders status inden for hhv. Azerbaijan og Georgien.

Planen for løsningen af Nagorno-Karabagh konflikten varetages af en blandet russisk-OSCE kommission og koncentrerer sig i første omgang om at fa armenske styrker til at trække sig tilbage fra azerbaijansk territorium, derefter at skabe en demilitariseret zone og forhandle om grænserne mellem de to lande. Ifølge planen skal der samtidig forhandles om Nagorno-Karabaghs status og en aftale ratificeres, hvorefter FN vil sende fredsbevarende styrker, i første omgang i en halvårsperiode. Denne plan stod til forhandling i Stockholm i marts 1995. Det har været afgørende for forhandlingsmulighederne, at der ved OSCEs topmøde i Budapest i 1994 blev opnået enighed om at inddrage selve Nagorno-Karabagh som part i forhandlingerne. Men her, som i de øvrige konflikter, er Nagorno-Karabaghs vilje til troppetilbagetrækninger afhængig af de resultater, man måtte opnå mhp. områdets fremtidige status og det armenske mindretals sikkerhed og rettigheder i Azerbaijan generelt. Nagorno-Karabaghs ledelse understreger, at autonomi ikke længere kan være fyldestgørende[ii]. Dermed står det klart, at konflikten, der i sit udgangspunkt er en minoritetskonflikt, kun kan løses ved minoritetspolitiske midler, som tilgodeser såvel. Azerbaijans territoriale integritet som Nagorno-Karabaghs ønske om politisk selvstyre. Og dette til trods for at konflikten i sin nuværende fase entydigt er af statsretslig og sikkerhedspolitisk art og dominerer både Armeniens og Azerbaijans inden- og udenrigspolitiske handlemuligheder.

Også i Abkhasien er konfliktløsningen afhængig af, om der kan opnås et kompromis vedrørende Abkhasiens status i Georgien. Der er vha. russiske fredsbevarende styrker oprettet en demilitariseret zone ved den abkhasisk-georgiske grænse. Et nøglespørgsmål er her spørgsmålet om en repatriering af de mellem 250.000 og 300.000 flygtede Abkhasien-georgiere og deres sikkerhedsgaranti. Fredsprocessen står her under FNs auspicier, og ved de seneste forhandlinger i Geneve i februar 1995 så det ud som om den abkhasiske ledelse med det internationale samfunds manglende engagement i Tjetjenien-konflikten in mente havde opgivet alle krav om uafhængighed. En evt. konføderativ løsning blev stillet i udsigt. Men denne løsning synes for tiden urealistisk: den abkhasiske ledelse gav efter forhandlingerne klart udtryk for, at den ikke har opgivet sine krav om selvstændighed, og det georgiske parlaments forslag til en ny forfatning indeholder ikke mulighed for konføderative løsninger. Selv i oppositionskredse er en føderativ løsning upopulær og absolut det laengste, man evt. vil strække sig til. Den georgiske forfatningsdebat bygger på Georgiens forfatning af 1921, hvori Georgien defineres som udelelig med georgisk som statssprog. Også Abkhasienkonflikten har forlængst overskredet det rent minoritetspolitiske. Den dominerer Georgiens økonomi, inden- og udenrigspolitik og umuliggør Georgiens udvikling mod en retsstat.

Sydossetien-konflikten reguleres p.t. af en blandet russisk-ossetisk fredsbevarende styrke under OSCEs overvågning. Men langt den største del af den ossetiske befolkning, både fra Sydossetien og det øvrige Georgien, er flygtet til Nordossetien i den Russiske Føderation. Siden krigshandlingerne ophørte, er nogle vendt tilbage, men man regner med, at hoveddelen vil forblive i Rusland, så længe forholdene der er langt bedre end i Georgien. Mens Nordossetien har skabt plads til de mange flygtninge fra Sydossetien ved at rense området fra sit eget ingusjiske mindretal og vedtage en flygtningelov, der omfatter et langtrækkende genhusnings- og integrationsprogram for sydosseterne, er der inden for Georgien en negativ og påviselig diskriminatorisk praksis over for osseterne. Også her vil minoritetspolitiske tiltag være nødvendige som forudsætning for en løsning af konflikten. En OSCE-mission forelagde i december 1994 et forslag vedrørende Sydossetiens forfatningsmæssige status.[iii] Forslaget går ud på selvstyre inden for Georgien med garantier for retten til selv at vælge navn, til egen forfatning og politiske strukturer samt uafhængig jurisdiktion i kulturelle anliggender. Forslaget forudsætter, at den georgiske forfatning indeholder muligheden for regional autonomi.

Følgerne af de væbnede konflikter er så alvorlige, at de har efterladt de tre sydkaukasiske lande i store økonomiske og sociale vanskeligheder. Hårdest ramt synes Georgien at være. På denne baggrund udfylder også andre FN-[iv] og EU aktiviteter indirekte minoritetsrelevante funktioner.

Konflikterne i Nordkaukasus var indtil 1995 ikke omfattet af internationale organisationers aktiviteter, da Rusland ikke ønskede det. Med krigen i Tjetjenien er dette ved at ændre sig, og der er stillet en OSCE mission i Tjetjenien i udsigt

3.2 Den Russiske Føderation
Rusland er uden sammenligning den vigtigste aktør i Kaukasus. Dette begyndte endnu i den sovjetiske periode, hvor Moskvas politik gik ud på at bevare den sovjetiske stats integritet og modsatte sig - ret håndfast - Georgiens og Armeniens forsøg på at opnå større uafhængighed. De ny selvstændige sydkaukasiske republikker var dengang at betragte som minoritetsområder inden for Sovjetunionen. Moskva spillede dermed en afgørende rolle i konfliktopbygningen ved for det første at sende indenrigsministeriets berygtede OMON-tropper til Tbilisi (april 1989) og Baku (januar 1990) og dermed give de folkebevægelser vind i sejlene, som ikke ønskede at forblive i Sovjetunionen, og ved for det andet at støtte autonome republikker og områder, som modsatte sig de nye nationalbevægelser. Alle væbnede konflikter i Regionen er således udsprunget af uenighed med Moskva vedrørende frihed og selvstændighed i lokale beslutningsprocesser. Af forståelige grunde har Moskva støttet pro-russiske eller tidligere prosovjetiske regeringer/ledelser i autonomierne mod nationale antisovjetiske og antirussiske grupperinger. Det politiske indhold i bevægelserne har været mindre afgørende.

I Sydkaukasus var dette mest tydeligt mht. Abkhasien og Sydossetien, i Nordkaukasus mht. Nordossetien. Set i bakspejlet er det påfaldende, at magtmidler (arrestationer, forbud mod folkebevægelser, militær støtte etc.) i alle tilfælde blev foretrukket for forhandlinger. Dette mønster gentog sig efter opløsningen af Sovjetunionen i russisk regi i Nordkaukasus, senest i Tjetjenienskonflikten. Under alle omstændigheder har Ruslands spil på det minoritetspolitiske kort været en succes: trods modstand og stærke anti-russiske bevægelser er hele regionen i dag afhængig af Rusland. Efter anerkendelsen af de tre sydkaukasiske lande som uafhængige stater har minoritetskonflikterne vaeret udnyttet til at å genetableret disse landes medlemskab i SNG, at få overdraget de fredsskabende opgaver, at å genetableret militærbaser og at få Transkaukasus reintegreret i et fælles energirum.

Set fra den georgiske ledelses side er al udenrigspolitik domineret af forsøget på at finde en løsning på Abkhasienkonflikten ved hjælp af gode relationer til Rusland.[v] Efter en antirussisk periode under Zviad Gamsakhurdia tvang den vanskelige konflikt i december 1993 nærmest Georgien, nu under Eduard Shevardadze, til at blive medlem af SNG: Ironien ligger i, at Rusland efter alt at dømme pustede til ilden ved at støtte den abkhasiske uafhængighedsbevægelse. Efter indmeldelsen i SNG kunne russiske tropper varetage fredsbevarende opgaver, Rusland kunne genetablere militærbaser i Georgien, og der blev indgået en venskabstraktat. Der er nu mellem 17.000 og 25.000 mand stationeret i Georgien, som også varetager grænsekontrolopgaver. En endelig aftale om oprettelse af fem baser, som ønskes af den Russiske Føderation, er udskudt til, efter man har løst konflikten. Denne tilnærmelse til Rusland har skabt store problemer med oppositionen, som ønsker at opsige aftalen og generobre Abkhasien med magt. Både Sydossetien og Abkhasien var imod venskabsaftalen mellem den Russiske Føderation og Georgien af frygt for, at det nye militære samarbejde vil øge spændingerne i stedet for at lette dem.

I modsætning til Georgien var Azerbaijan indtil det mislykkede kupforsøg i Moskva i august 1991 villig til at forblive i Sov jetunionen. Men ligesom i Georgien blev kontakterne til Rusland under præsident Elchibei afbrudt for at opnå ægte uafhængighed, mens Azerbaijan i efteråret 1993 under Haidar Aliev blev medlem af SNG. Herefter blev russiske tropper, ca. 10.000 mand, sendt til Azerbaijan sammen med 200 militærrådgivere, men der er ikke indgået en egentlig baseaftale. Ifølge nogle azerbaijanske kilder var Rusland også her med til at puste til ilden ved at støtte Armenien i konflikten om Nagorno-Karabaghs status og tilhørsforhold for derefter at tilbyde sin hjælp. Ruslands interesse i Azerbaijan er både økonomisk og strategisk.[vi] Her fremhæves gang på gang olieinteressernes sammenhæng med det militære engagement og dermed med løsningen af konflikterne. Mens forholdet til Rusland og SNG var præget af skepsis og mistillid under præsident Elchibei, som søgte at udelukke russiske tropper og udelukke Rusland fra udnyttelsen af olieressourcerne i det Kaspiske Hav, har præsident Aliev været villig til kompromiser på begge områder.

I Nordkaukasus har russiske tropper naturligvis også spillet en væsentlig rolle i konflikterne. I konflikten mellem Nordossetien og Ingusj etien om Prigorodnyj-distriktet intervenerede russiske fredsbevarende styrker på nordossetisk side, hvorefter 65.000 nordossetiske ingusjetere måtte forlade Nordossetien. Der blev oprettet »Midlertidig Militær Administration« i Nordossetiens hovedstad Vladikavkaz. Det faktum, at ingusjeterne blev fordrevet fra Nordossetien, virkede tilbage på konflikten i Sydossetien, da der herved blev skaffet plads til de mange flygtninge der. Dette har igen påvirket situationen i Nordkaukasus, da den ingusjetiske ledelse valgte ikke at følge Tjetjenien i sine uafhængighedsbestræbelser, for derved at opnå, ved den russiske ledelses hjælp, at få sit territorium tilbage. Den russiske hærs rolle i Tjetjenien er velkendt.

Når der tidligere er henvist til Ruslands økonomiske interesser som baggrund for minoritetspolitiske aktiviteter, så henvises i forbindelse med alle de nævnte væbnede konflikter til den såkaldte pipelinekrig, dvs. spørgsmålet om adgang til olie- og gas ressourcer i Det Kaspiske Hav og rørledninger til Rusland.

3.3 Tyrkiet & Iran
Tyrkiet og Iran har både som naboer til Kaukasus og af historiske og kulturelle grunde en sikkerhedsmæssig interesse i regionen. Men begge lande har udvist den største forsigtighed med ikke at blive direkte indblandet i konflikterne. I forbindelse med armenernes opmarch som følge af Nagorno-Karabagh konflikten har Tyrkiet og Iran dog mobiliseret i grænseregionen. Begge lande har også tydeligt tilkendegivet, at man fuldtud anerkender Azerbaijans integritet og ikke støtter Nagorno-Karabaghs krav om løsrivelse fra Azerbaijan eller indlemmelse i Armenien. Tyrkiet og Iran appellerede til FN sikkerhedsråd.

Tyrkiet støttede den Adjariske Autonome Republik i Georgien, da den georgiske ledelse truede med at ophæve autonomien og dermed retten til at være muslimsk. Tyrkiet er aktivt involveret i den såkaldte OSCE Minsk-gruppe, der har påtaget sig opgaven med at forhandle en løsning for Nagorno-Karabagh. Tyrkiet har nære bånd til Azerbaijan og var først til at anerkekende landets uafhængighed, men opfyldte altså ikke Azerbaijans forhåbninger om direkte militær hjælp. Hjælpen er mere af retorisk, diplomatisk og økonomisk art. F eks. indledte Tyrkiet en økonomisk blokade mod Armenien. Tyrkiet forlanger, at Armenien trækker sine tropper tilbage fra azerbaijansk territorium, standser sin modstand mod, at Tyrkiet udstationerer fredsbevarende styrker i Nagorno-Karabagh, og standser sin retorik omkring det tyrkiske folkemord mod armenerne i 1915, før man vil optage diplomatisk forbindelse og transport af humanitær hjælp.

Den nære tyrkisk-azerbaijanske kontakt har været med til at øge Armeniens dårlige forhold til sine egne azeriske mindretal og dermed antallet af flygtninge. Samtidig har Tyrkiets manglende direkte involvering i kampene øget azerbaijansk afhængighed af Rusland. Tyrkiet er skuffet over den azerbaijansk-russiske tilnærmelse, men der er ingen tvivl om, at Tyrkiet pragmatisk fuldtud støtter Azerbaijans statslige integritet. Tyrkiet anerkender Ruslands interessesfære, men er imod, at russiske tropper alene fungerer som fredsbevarende styrker.

I øvrigt nøjedes Tyrkiet også i forbindelse med Tjetjenienkonflikten med diplomatisk og økonomisk støtte, men ikke som forventet af Tjetjenien - med anerkendelse og våben. Tyrkiet er begrænset i sine handlemuligheder pga. sit eget kurdiske problem. Ligesom Ruslands er dog også Tyrkiets minoritetspolitiske interesser knyttet til spørgsmålet om olien fra det Kaspiske Hav. Udsigten til at olieledningen muligvis skal føres gennem Tyrkiet i stedet for gennem Georgien ellerTjetjenien øgedeTyrkiets indsats for at finde en løsning på Nagorno-Karabagh-konflikten.

Også Irans politik er pragmatisk. Forholdet til Azerbajan var noget spændt under den første, meget protyrkiske azerbaijanske fase, hvor Azerbaijan krævede øget autonomi for Irans egen azeri-minoritet. I denne periode havde Armenien forhåbninger om iransk støtte. Men i bekymring for en udbredelse af Nagorno Karabagh konflikten sydpå har Iran forsøgt at formidle. Her spiller også talysjerne, det iranske mindretal i Azerbaijan, en rolle. Iran har meget stærke handels- og diplomatiske forbindelser med Azerbaijan, som er medlem af den Islamiske Konference. Det pragmatiske kommer til udtryk ved, at flertallet af iranske diplomater og forretningsmænd i Azerbaijan selv er azerier. Som nævnt spiller Iran en vigtig rolle i sin assistance til flygtninge og internt fordrevne i Azerbaijan. Også Iran er deltager i den såkaldte pipelinekrig og dermed i en sammenblanding af minoritets-, økonomisk og sikkerhedspolitik. Irans egen minoritetspolitik overfor azerier og kurder har såvidt vides ikke spillet nogen rolle.  

3.4 Minoritetspolitik eller oliekrig?
Dette er ikke stedet til at gå i detaljer omkring den såkaldte olie- og pipelinekrig i Kaukasus. Men den naevnes i forbindelse med alle konflikterne i området, og den bruges af de forskellige aktører som pressions- eller belønningsmiddel i forbindelse med foreslåede konfliktløsninger. Azerbaijan, Armenien, Georgien, Rusland, Tjetjenien, Ingusjien, Iran, Tyrkiet såvel som Storbritannien og USA er involveret. Der er på den ene side tale om olieudvindingen i det Kaspiske Hav, som der i 1993 blev indgået aftale om med et internationalt Consortium under ledelse af British Petroleum og Norsk Statoil. Aftalen er blevet kaldt århundredets kontrakt. Og det er på den anden side spørgsmålet om olieledningerne ad flere mulige ruter, der bruges i denne ”oliekrig”.

Det har været påstået, at Ruslands minoritetspolitik, der på det verbale plan næsten altid drejer sig om interessen for russiske nindretal i ikke-russiske stater og områder, skulle være en retorisk fernis over de virkelige olieinteresser[vii]. Rusland henvendte sig i 1994 til FN med en klage over, at Azerbaijan ifolge sovjetiske aftaler med Iran fra 1920 og 1940 ikke havde ret til kaspisk olie. Rusland forsøgte ved denne lejlighed desuden at fa det Kaspiske Hav omdefineret, så den internationale 12-sømils-regel kunne bringes i anvendelse. Både Iran og Tyrkiet har forhandlet m andele i Consortiet.

Med hensyn til olieledningen skal den enten føres til tyrkiske havne ved Middelhavskysten eller til den russiske havn Novorossijsk ved Sortehavet. Vejen til Tyrkiet kan enten gå via Iran, via Georgien eller via Armenien. Vejen til Rusland via Dagestan og Nordkaukasus. USA modsaetter sig af politiske grunde vejen via Iran, selv om det pga. konflikterne i de andre områder siges at vaere den mest sikre vej.[viii] Den er også den korteste vej til Tyrkiet og har for Azerbaijan desuden den fordel, at den vil kunne forsyne republikken Nakhitjevan.[ix] Azerbaijan har tilbudt Iran 5% af sin 20% andel, hvis Iran hjælper med at finansere energiprojekter i Nakhitjevan. Georgien er yderst interesseret i, at rørledningerne føres gennem Georgien for at komme ud af sin finanskrise, men Azerbaijan er mere end skeptisk, fordi man pga. Abkhasienkonflikten og andre etniske spændinger anser Georgien for det mest ustabile område i hele Kaukasus. BP har derimod ført forhandlinger med Sjevardnadze. Armenienvarianten forudsætter, at Nagorno-Karabagh konflikten finder en løsning. Denne mulighed skal have aktiveret Tyrkiet i denne konflikt[x] og ført til tilnærmelsen mellem Tyrkiet og Armenien, som begge lande er interesseret i. Azerbaijan har tilbudt Tyrkiet en betydelig forøgelse af sin andel og lovede under det Sociale Topmøde i København den tyrkiske præsident Suleyman Demirel, at olieledningerne under alle omstændigheder vil blive ført til Tyrkiet. Rusland modsætter sig stærkt denne pipeline-konstruktion og går ind for ruten gennem Nordkaukasus til Sortehavet. Tyrkiet er imod den russiske plan, angiveligt pga. miljøhensyn i det i forvejen for stærkt olietanker-frekventerede Bosporusstræde. Her kommer så også Tjetjenienskonflikten ind. Der har været formodninger fremme om, at det netop var olieledningsprojektet gennem Nordkaukasus, der var en af årsagerne til den voldsomme russiske fremfærd i Tjetjenien. Efter at den planlagte lynkrig blev til en mere langvarig ødelæggelseskrig, anses den russiske løsning som mere end risikabel, og der har været formodninger fremme om, at Consortiet vil udnytte Moskvas engagement i Tjetjenien til at tage en hurtig beslutning om en af de andre løsninger. Men Consortiet frygter, at Rusland i dag har så stor indflydelse på udviklingen i Georgien, at man vil kunne genoplive Abkhasienkonflikten for derved at forhindre også dette alternativ.

For de involverede parter i det konflikthærgede og økonomisk desolate Kaukasus er olieprojektet af allerstørste økonomisk betydning - både på grund af evt. arbejdspladser i byggefasen og pga. mulige handelskontakter. Men pga. minoritetskonflikterne er vejen til en realisering blokeret. Hvis antagelsen om oliekrigens betydning for minoritetskonflikterne og deres løsning er rigtig, så kan netop Tjetjenien blive afgørende for fremskridt i en af de andre konflikter. Når der her er givet plads til denne redegørelse, er det for at gøre opmærksom på, hvilke mangfoldige og komplicerede interesser der kan influere på minoriteters vilkår i Europa.