Minoritetspolitik i Kaukasus

1. Forudsætningerne
Kaukasusregionen[i] omfatter Sydkaukasus[ii] (staterne Azerbaijan, Armenien og Georgien) og Nordkaukasus (syv republikker ved den Russiske Føderations sydlige grænse). Grænsen mellem Nord- og Sydkaukasus går langs kammen af Kaukasusbjergenes hovedkæde, som samtidig - i hvert tilfælde et langt stykke af  vejen - udgør den nye, mere end tusind kilometer lange statsgrænse mellem Rusland på den ene side og Georgien og Azerbaijan på den anden side.

De nye statsgrænser blev etableret ved Sovjetunionens opløsning i 1991 og det internationale samfunds successive anerkendelse af de tidligere sovjetrepublikker som uafhængige stater og medlemmer af FN, CSCE, IMF, etc. Grænserne er ikke mere veletablerede end, at der indtil for nylig - bl.a. af hensyn til minoriteter, der bor på begge sider af grænserne - kun i begrænset omfang var etableret grænsekontrol. Og de er ikke mere entydige end, at Rusland både militært og politisk stadigvæk - og endda i stigende grad - er præsent i de nye stater Armenien, Azerbaijan og Georgien. Den Russiske Føderation er uden sammenligning den vigtigste eksterne politiske aktør i de minoritetskonflikter, der hærger de nye stater. Den russiske ledelse i Moskva er også den vigtigste eksterne aktør i Nordkaukasus.

Trods de nye statsgrænser er der rimelighed i at opfatte Nord og Sydkaukasus som en samlet region. Beliggenheden i den bjergrige korridor mellem Sortehavet i vest og det Kaspiske Hav i øst har givet folk i regionen lignende geografiske betingelser at udvikle deres kulturer på, og beliggenheden mellem tyrkisk (osmannisk), iransk (persisk) og russisk (sovjetisk) interessesfære   har på mange måder givet regionen lignende historiske og sociale vilkår. Men endnu vigtigere er det, at hele Kaukasusregionen deler den sovjetiske arv, og at den i mange henseender i Rusland opfattes som legitim interessesfære. Regionen opfattes pga. disse fællesbetingelser også lokalt ofte som et hele - især når der tales om minoriteter, konflikter og konfliktløsninger. Kaukasusregionen er - måske med undtagelse af det tidligere Jugoslavien - det i minoritetsperspektiv mest mangfoldige og samtidig det mest konflikthærgede område i Europa. Kaukasus har i århundredernes løb været berømmet for sin etniske, religiøse og sproglige mangfoldighed og for de forskellige gruppers mageløse sameksistens. I alt bor der i regionen et halvt hundrede kulturelt adskilte grupper, der anser sig selv som hørende hjemme i Kaukasus. Hertil kommer mindre grupper af repræsentanter fra stort set alle de mere end hundrede eks-sovjetiske folk. I sproglig henseende skelner man mellem flere grupper: egentlige nord- og syd-kaukasiske sprog (georgisk, abkhasisk, tjerkessisk, tjetjensk, avar, lezgi m.fl.), turksprog (azerbaijansk, kumyk, balkar m.fl.), iranske sprog (talysj, ossetisk, kurdisk, tat m.fl.) samt armensk, russisk m.fl.. Sproggrupperne ligger meget langt fra hinanden[iii], og der er også indenfor hver af disse grupper så store forskelle, at de fleste ikke er indbyrdes forståelige. I dag taler de fleste russisk, og russisk er i mange tilfælde det eneste aktive skriftsprog; men for mange mindre grupper er modersmålet det vigtigste kriterium overhovedet for at afgøre deres etniske tilhørsforhold, uanset om det tales eller ej. Religiøst tilhørsforhold danner et andet sæt af skillelinier: primært mellem kristne (armenere, georgiere, osseter m.fl.) og muslimer (azerbaijanere, tjetjenere, kurder m.fl.).. Den kristne påvirkning kom primært fra nærheden til Bysans og senere Rusland, den muslimske fra perioder med persisk, tatarsk og osmannisk indflydelse.

Også her er der inden for hver gruppe forskellige religiøse og lokale traditioner, som f.eks. shia-, sunni- og sufiislam. For alle i regionen gælder, at de efter årtiers antireligiøs sovjetiske ideologi udøver religionen i en mere eller mindre sekulariseret form.

Det er påfaldende, at kulturelle skel som sprog og religion, der internationale dokumenter vedrørende minoriteters rettigheder nævnes som afgørende, adskillende kriterier, spiller en relativ lille rolle i de pågående konflikter. At tilhøre en og samme sproggruppe eller trossamfund er ingen garanti for, at man ikke fører krig, som eksemplet Abkhasien og Ossetien versus Georgien viser. Mere end sprog og religion er det oplevede historiske fortrædeligheder og politisk-administrative dilemmaer, der er årsag til konflikt. Det er ikke forskellene, der fører til konflikt, men konflikterne, der derimod ofte øger eksisterende forskelle. Bevidstheden om forskellene er der, og de politiske uoverensstemmelser knyttes i stigende grad til en diskurs om etnisk identitet.

Den nærmest militant ateistiske, i perioder autoritær russificerende og for minoriteters vedkommende historieløse sovjetstat har fjernet mange af folkene fra deres religiøse, sproglige og historiske ståsted. Det bekræfter udsagnet om, at »det, der binder grupper sammen eller skiller dem fra hinanden, er ikke så meget sprog og religion, men fornemmelsen af en fælles sårbarhed over for historien og aktuelle erfaringer, der fortæller hvem der er fjende, og hvem der er ven. Det er således sikkerheden, som er en væsentlig nøgle til identiteten«[iv]. Der spores overalt en frygt for, at hvis det ikke lykkes at sikre autonomi, vil det heller ikke 1ykkes at udnytte de nye tider til at genetablere og udvikle identitetens indhold. Skillelinjerne synes at vokse med ulykkerne. Omkring halvdelen af de kaukasiske folk har problematiseret deres situation, og ca. en fjerdedel har været involveret i væbnet konflikt. I de seneste år har det mest været de mangfoldige væbnede konflikter om minoriteters og minoritetsområders status og tilhørsforhold, der har påkaldt sig international opmærksomhed. De fem konflikter, som har resulteret i flest døde, sårede, fordrevne og flygtede[v], er i kronologisk rækkefølge.

• Nagorno-Karabagh-konflikten (mellem Armenien og Azerbaijan)

• Abkhasien-konflikten (i Georgien)

• Sydossetien-konflikten (i Georgien)

• Prigorodnyj-konflikten (mellem Nordossetien og Ingusjetien, begge Rusland)

• Tjetjenien-konflikten (Rusland)

Upåagtede politiske krav om minoritetsrettigheder, autonomi og selvstyre har udviklet sig til etnisk definerede konflikter og siden deciderede krige. De har efterladt en i øvrigt initiativrig befolkning i social nød. De respektive lande, ofte frugtbare og ressourcerige, er endt i anarki og kaos, hvor politisk, retsligt, moralsk, socialt og økonomisk sammenbrud supplerer hinanden. I sidste ende truer derouten social og politisk udvikling og sikkerhed.

Lokale konflikter er blevet internationaliseret, både ved nabo landenes og det internationale samfunds involvering. Men det internationale engagement kom - uagtet talrige muligheder for præventiv diplomati og insisteren på overholdelse af internationalt vedtagne, forpligtende såvel som vejledende instrumenter og mekanismer - gennemgående så sent, at de internationale aktørers fremtrædende handlingsmønster begrænser sig til observation, humanitær hjælp og ad hoc løsninger, så at sige post mortem. Minoriteternes situation i Kaukasusregionen viser, at de involverede parters minoritetspolitiske tiltag er utilstrækkelige og endda destruktive, hvad enten det skyldes, at der endnu mangler instrumenter og mekanismer, eller at eksisterende muligheder ikke bringes i anvendelse i situationer, hvor det drejer sig om opløsningen af større multinationale enheder, som her det tidligere Sovjetunionen. Parallellen til eks-Jugoslavien er iøjnefaldende.

1.1 Konfliktopbygning
Konflikterne er i deres udgangspunkt politiske. Deres forskellige nationale baggrund og de forskellige konkrete konfliktforløb ufortalt, viser de fællestræk, som hidrører fra en fælles sovjetisk arv. Ser man nøje efter, følger de parallelle udviklingslinier, som kan henføres til Sovjetunionens hierarkisk-føderative opbygning, til dynamikken i den sovjetiske stats opløsning og sidst, men ikke mindst, til fælles mekanismer i udviklingen af konfliktopbygningen: de tager udgangspunkt i minoriteternes specifikke situation, udvikler sig til krav om anerkendelse og suverænitet, der underkendes; derfra kommer det til væbnede sammenstød og til vanskeligheder med at finde løsninger. Det interessante er, at mange af parterne i disse konflikter i god tid, altså i de første faser af den nævnte udviklingsdynamik, henvendte sig til Vesten for at få støtte og råd til at løse de opståede problemer, inden de udviklede sig til krig.

· Nagorno-Karabagh-konfliktens oprindelse er hverken territorialkrav mellem Armenien og Azerbaijan eller religiøse konflikter mellem kristne og muslimer, men den er en reaktion på institutionelle begrænsninger i den sidste sovjetperiode, perestrojkaen. I slutningen af 1980erne var Armenien, i modsætning til Azerbaijan, yderst aktiv i reformprocessen. Der blev bl.a. gennemført gentagne demonstrationer mod det gamle sovjetstyre. Heri indgik krav om en forbedring af Nagorno-Karabaghs autonomistatus inden for naborepublikken Azerbaijan. Dette krav skal ses på baggrund af Azerbaijans minoritetsfornægtende politik, der i praksis forbød sit armenske mindretals sprog og kultur.

Bevægelsens budskab spredtes fra Armenien til selve Nagorno Karabagh, som i februar 1988 anmodede den azerbaijanske og den sovjetiske ledelse om at komme ind under armensk jurisdiktion. Afvisningen var total - i Baku og i Moskva. Den armenske reformbevægelse blev beskyldt for at være imod reformerne. Beskyldningerne blev fulgt af antiarmenske optøjer i Azerbaijan med de første døde og fordrevne til følge. Sovjetiske OMON tropper (indenrigsministeriets specialtropper) greb ind. Efter en generalstrejke i Nagorno-Karabagh isolerede den azerbaijanske  ledelse det autonome område, hvis ledelse derefter anmodede om at komme under direkte Moskva-styre. Dette blev afvist i Moskva, hvorefter Nagorno-Karabagh unilateralt erklærede sin suverænitet. Som ventet underkendtes suverænitetserklæringen af Azerbaijan, men anerkendtes af Armenien. I Armeniens tiltagende vrede mod Azerbaijan blev Armeniens azeri-mindretal angrebet og begyndte at flygte. Situationen optrappedes, og i september 1989 var krigen i gang. I det følgende forløb indtog Armenien en femtedel af Azerbaijans territorium. Næsten en million azerier blev hjemløse, og næsten hele det armenske mindretal i Azerbaijan er flygtet fra Azerbaijan til Armenien.

· Abkhasien-konflikten fulgte i kølvandet på den georgiske reformbevægelses krav om georgisering af sovjetrepublikken Georgien. I disse krav indgik også protester mod abkhasernes dominans i den autonome republik Abkhasien. Abkhasien anmodede i 1989 om en opgradering af sin autonomistatus fra autonom republik inden for Georgien til selvstændig republik uden for Georgien. Georgien truede derefter med helt at afskaffe autonomien. Det kom til massedemonstrationer i den georgiske hovedstad, som blev slået brutalt ned af OMON. Denne traumatiske begivenhed førte til yderligere georgisk radikalisering og beslutsomhed. Bl.a. krævedes det, at det georgiske sprog skulle spille en større rolle i Abkhasien. Abkhasiske demonstrationer blev slået ned. Abkhasien besluttede ikke at følge Georgien i uafhængigheden og erklærede ensidigt sin suverænitet. Dette politiske skridt opfattedes af Georgien som trussel mod landets integritet og suverænitet. Efter et kup og en borgerkrig i Georgien kom Eduard Sjevardnadze i 1992 til magten, og den georgiske nationalgarde intervenerede militært i Abkhasien. Krigen var i gang. Støttet af Rusland og af Føderationen af Nordkaukasiske Folk vandt abkhaserne denne krig. En kvart million georgiere flygtede fra Abkhasien. 

· I Sydossetien anmodede den sydossetiske Folkefront[vi] ligeledes om opgradering fra autonomt område til autonom republik med ossetisk som officielt regionalt sprog. Dette skete som reaktion på georgiske krav om at gøre georgisk til statssprog i hele Georgien. Den sydossetiske enegang vakte harme i den georgiske hovedstad Tbilisi, og det kom til væbnede sammenstød mellem georgiere og ossetere i den sydossetiske hovedstad. I kampen om Sovjetstatens integritet og dens legitimitet på georgisk territorium blev konflikten af Moskva benyttet til at hindre Georgiens løsrivelse fra Sovjetunionen og af Georgien til at manifestere sin egen suverænitet og den georgiske nations ret til dominans på sit territorium. OMON intervenerede. Krigen var i gang. I forbindelse med Georgiens beslutning om ikke længere at deltage i de sovjetiske strukturer, anmodede Sydossetien om at blive forenet med Nordossetien i den Russiske Føderation. Krigen medførte en masseflugt af op mod 100.000 georgiske ossetere til Nordossetien i Rusland. Sydossetiens georgiere flygtede den anden vej. Kampene fortsatte, indtil russiske fredsbevarende styrker i 1992 blev sat ind.

· Prigorodnyj-konflikten handler om et lille landområde mellem Ingusjetien og Nordossetiens hovedstad Vladikavkaz[vii]. Dette distrikt var ingusjetisk område, indtil ingusjerne sammen med andre nordkaukasiske folk i 1944 kollektivt blev erklæret som statsfjender og deporteret til den anden side Ural. Deres område som var del af den Tjetjensk-Ingusjetiske Autonome Republik, blev foræret væk. Da de efter tolv ar fik lov til at vende tilbage, blev den autonome republik genoprettet, men Prigorodnyj-distriktet[viii] forblev nordossetisk. Nordossetien forbød ingusjetisk   bosættelse, men titusinder af ingusjetere bosatte sig ikke desto mindre i det omstridte distrikt, for halvdelens vedkommende uden at være registreret. Det kom gentagne gange til sammen stød mellem hjemvendende ingusjeter og nordossetere. Efter Boris Jeltsin kom til magten, udstedte han Loven om Rehabilitering af de deporterede folk, deriblandt deres ret til land. Ingusjeterne forventede, at den gamle uretfærdighed ville blive ophævet. De valgte derfor at forblive indenfor Rusland, da tjetjenerne i 1991 erklærede deres republik uafhængig. Der blev dog ikke taget skridt til at sætte Rehabiliteringsloven i værk. I efteråret 1992 kom det til væbnet sammenstød mellem ingusjetere og ossetere. Efter sigende var det især flygtningene fra Sydossetien i Georgien, der var særlig aktive i den ossetiske nationale kamp mod ingusjeterne. Rusland erklærede Prigorodnyjdistriktet i undtagelsestilstand og sendte tropper. Alle ingusjetere måtte flygte fra området. Deres huse blev overtaget af ossetere, især flygtninge fra Sydossetien

· Tjetjenien-konflikten går tilbage til tiden efter det mislykkede kup i Moskva i august 1991, da det var politisk korrekt at afsætte gamle kommunistledere og kupstøtter. Djokhar Dudaev, eksgeneral i det sovjetiske luftvåben, der fra sit tjenestested i Estland havde fulgt den baltiske folkefronts frihedskamp, blev leder af den tjetjenske nationalkongres. Han styrtede de gamle ledere og blev valgt til præsident. Som i Baltikum blev alle tegn på sovjetisk overhøjhed successive fjernet. Da Dudaevs regering erklærede Tjetjenien uafhængigt, erklærede Moskva Tjetjenien i undtagelsestilstand og sendte tropper, men måtte trække sig tilbage overfor den nye tjetjenske nationalgarde. I tre år forsøgte Rusland at destabilisere Tjetjenien ved økonomisk blokade, ved en omfattende anti-tjetjensk kampagne i de russiske medier og ved at støtte skiftende oppositionskræfter mod den accelererende økonomiske krise i Tjetjenien og Dudaevs mere og mere autoritære styre. På intet tidspunkt blev der fra Moskvas side gjort forsøg på at forhandle sig til en løsning på Tjetjeniens ønske om selvstændighed. I december 1994 indledte Moskva en tilintetgørelseskrig, som har sendt halvdelen af Tjetjeniens befolkning på flugt og lagt landet i ruiner.

Konflikterne handler således om delrepublikkers tilhørsforhold, suverænitet og autonomistatus. De handler om upåagtede krav, uopfyldte forventninger og undertrykte bevægelser. De begyndte fra 1988, i en periode hvor de sydkaukasiske republikker selv var minoritetsområder i Sovjetunionen og var i færd med at afklare deres egen status og tilhørsforhold til Unionen. De eskalerede i forbindelse med det sovjetiske sammenbrud og etableringen af selvstændige stater. Staterne blev anerkendt, uden at der ved anerkendelsen fra international side blev stillet betingelser om overholdelse af de minoritetsrelevante traktater som de nye stater skrev under på. I begyndelsen af dette udviklingsforløb var der endnu ikke vedtaget de nødvendige internationale minoritetspolitiske instrumenter og mekanismer til konfliktforebyggelse og -løsning. Men de kom hen ad vejen, bl.a. initieret af konflikter i en lang stribe lande, der opstod i kølvandet på jerntæppets fald. Her var det afgørende, at det var blevet internationalt erkendt, at ikke-overholdelse af minoriteters rettigheder kunne føre til konflikter, der ikke var staters interne anliggende. I foråret 1990 vedtog CSCE deltagerstaterne således på Københavner-mødet om den Menneskelige Dimension en række bindende aftaler, der skulle sikre minoriteters rettigheder og dermed forhindre sådanne konflikter. Dette nye fokus på minoriteters rettigheder er med rette blevet betegnet som et paradigmeskift inden for menneskeretstænkning. I 1991 blev disse rettigheder ved et møde i Moskva suppleret med mekanismer til forebyggelse af konflikt, og i 1992 besluttede CSCE-deltagerstaterne i Helsinki at udnævne en Højkommissær for Nationale Mindretal, hvis mandat det ligeledes blev at forebygge konflikter. I december 1992 vedtog FNs generalforsamling Deklarationen vedrørende personer tilhørende minoriteter som supplement til de eksisterende menneskerettigheder.

Der er således i løbet af konfliktopbygningen i Kaukasusregionen blevet stillet en række principper og mekanismer til rådighed, der kunne være blevet bragt i anvendelse. Dette er ikke sket. De nye stater blev ved anerkendelsen ikke afkrævet forpligtelser i forhold til minoriteterne, og der blev heller ikke ydet vejledning i den retning. FN og CSCE blev først involveret, efter at konflikterne havde udviklet sig til krig. Dette mønster gælder også den senest udviklede konflikt i Tjetjenien. Der er mange, komplicerede grunde til - f.eks. økonomiske og realpolitiske -, at den forebyggende værdi, som lå til grund for udarbejdelsen af minoritetsrettigheder i de internationale fora, ikke kom til at bære, da der først var anledning til det.

Dette er desto mere bekymrende, da der i Kaukasusregionen er en række andre latente konflikter, som kan udvikle sig i negativ retning, hvis ikke minoritetsrettighedernes - inkl. territoriale selvstyreordningers - forebyggende funktion tages til efterretning.

1.2 Begrebet minoritet
De eksisterende internationale konventioner og -deklarationer på minoritetsområdet undgår stort set at definere og afgrænse, hvad eller hvem en minoritet er, og hvilke kriterier der bør anvendes for enkeltindividers tilhørsforhold. Om det sidste siges det nogle steder, at tilhørsforholdet er en persons egen afgørelse, og at rettigheder skal sikre, at der ikke til tilhørserklæringen knyttes diskriminatorisk praksis.[ix] Som alle minoritetsrettigheder er også denne afhængig af, om en given gruppe i et givet land anerkendes som minoritet, og der hersker meget forskellig praksis i de enkelte lande.

Ud over de generelle problemer med at definere og afgrænse minoriteter er det her nødvendigt at pege på nogle områder, hvor Rusland og de kaukasiske stater adskiller sig fra de fleste vestlige lande mht., hvad og hvem en minoritet er. Mens den enkelte borgers etnicitet ikke registreres i Danmark og nabolandene, gælder der på hele SNGs territorium den praksis, at etnisk tilhørsforhold eller nationalitet anses for en persons grundlæggende identitetetskriterium - på lige fod med fødselsdato, navn etc. Siden 1920'erne er nationaliteten blevet registreret i alle offentlige dokumenter. Denne praksis er ikke blevet ændret i Sovjetunionens efterfølgerstater i Kaukasus. Princippet om selvidentifikation og ikke-diskrimination i forbindelse med påtegningen af nationalitet/etnisk tilhørsforhold er ikke blevet overholdt. Da denne etniske kategorisering og registrering blev indført i 1926, var den ganske vist defineret som selvidentifikation, men kategoriseringen gik derefter i arv fra forældre til børn. Kun i blandede ægteskaber var der valgfrihed mellem forældrenes etniske identitet. Registreringen af borgernes etniske identitet var således bestemt via et bureaukratisk system, dvs. ud fra et eksternt defineret kriterium. Hertil kom yderligere, at der foregik vilkårlige, politisk bestemte og ofte diskriminatoriske omregistreringer og identitetstilskrivninger. Et eksempel herpå er meskheterne - tyrkisksprogede, for det meste muslimske mindretal fra Georgiens sydlige provins Meskhety ved Georgiens grænse til Tyrkiet - som i 1940'erne ad administrativ vej blev omregistreret til tyrkere og senere til azerbaijanere, og som på denne baggrund nægtes retten til at vende tilbage til deres hjemegn. Når man foretog registreringerne, var det - igen i princippet - for at sikre personer tilhørende minoriteter deres rettigheder. Således blev antallet af personer tilhørende minoriteter i de enkelte sovjetrepublikker og autonomier talt op ved folketællingerne, som så skulle danne basis for oprettelsen af modersmålsskoler. Nogle steder, i nogle perioder og for nogle gruppers vedkommende blev dette princip endda ført ud i praksis; men det var undtagelsen mere end reglen. I dag, hvor de enkelte nye lande har forpligtet sig til at opbygge retsstater, anser mindretal det derfor for deres ret at blive undervist på deres eget sprog. Også i de tilfælde, hvor deres modersmål pga. tidligere retsbrud er forsvundet.

Det er baggrunden for, at der blandt mindretallene ikke er støtte for en afskaffelse af den etniske registrering. Registreringen sikrer så at sige, at minoriteternes eksistens ikke står til debat. Der er omvendt blandt mange mindretal udbredt støtte for, at tidligere tvangs- og fejlregistreringer ophæves. Men det er der til gengæld ikke altid støtte for blandt majoriteterne. Antallet af minoriteter og deres medlemmer er ikke blot vanskeligt at opgøre pga. de administrative, sovjetiske fejlregistreringer, men hænger også sammen med den enkelte gruppes reelle rettigheder eller muligheder. Forfulgte eller diskriminerede grupper har således ofte søgt at skjule deres identitet. I og med at nogle nationaliteter i forbindelse med de nye nationale bevægelser er blevet mere prestigefyldte, tiltager antallet af disse gruppers medlemmer markant.

1.3 Minoritetskategorier
Det er yderligere karakteristisk for eks-Sovjetunionen, at minoriteter som sådanne er entydigt definerede og placeret nederst på en rettighedspyramide, som omfatter nationer, nationaliteter og små folk. Mens der for de sidste gælder, at de naturligt er knyttet til bestemte territorier, dækker begrebet minoritet de grupper af mennesker, som lever uden for deres eget etniske territorium eller moderland, som f.eks. armenere eller russere uden for Armenien og Rusland eller ingusjeter uden for Ingusjetien. Da der ikke er knyttet særlige rettigheder til disse grupper, opfattes de som retsløse, og begrebet er dermed negativt ladet. I internationale dokumenter vedrørende nationale minoriteter[x] eller personer tilhørende nationale eller etniske, religiøse og sproglige mindretal[xi] omfatter minoriteter statsborgere i et land, men ikke indvandrere, flygtninge og evt. andre ikke-territoriale minoriteter. Heller ikke oprindelige folk/urbefolkninger er indbefattet i minoritetsbegrebet, da deres rettigheder er mere omfattende, f. eks. mht. landrettigheder. I eks-sovjetisk sammenhæng - og som følge af denne også i dagens nye sammenhænge - diskuteres rettigheder næsten udelukkende på baggrund af sovjetisk terminologi, ideologi og praksis. Der er i befolkningen, og oftest også i ledende kredse, ingen viden om de debatter, der har foregået udenfor.

Ifølge den interne forståelse er rettigheder i høj grad afhængig af, om personer tilhørende en minoritet er bosat inden for bestemte territorier, hvis grænser og status er fastlagt af myndighederne (de nuværende republikker eller tidligere autonome områder og republikker). Det tages nærmest for givet, at f.eks. tjetjenere i Tjetjenien eller ossetere i Ossetien har rettigheder, som ikke tilkommer tjetjenere i Dagestan eller ossetere i Georgien. Minoriteter blev stort set betragtet som ikke-indfødte og uden adgang til de rettigheder, som tilkom indfødte, dvs. ægte sovjetiske folk. De var derfor i særlig høj grad udsat for assimilationspres og diskrimination. Det er pga. minoritetsbegrebets traditionelt pejorative anvendelse, man i Rusland i dag gerne bruger begrebet om russere uden for Rusland. Efterhånden, som de nye lande kommer i kontakt med det internationale retssystem, bliver det dog i stigende grad almindeligt at tilpasse sprogbrugen. På grund af den traditionelle sovjetiske sammenknytning af etnicitet og territorial autonomi som grundlag for rettigheder er dagens debat ligeledes knyttet til autonomi og suverænitet og går langt ud over, hvad der er omfattet af internationalt anerkendte rettigheder for minoriteter.

Når der i det følgende tales om minoriteter, er det i ordets vestlige, de jure objektive, selvdefinerende og individbestemte  betydning og ikke i ordets absolutte, nedarvede og kollektive  betydning. Det vil sige alle større grupper, der i etnisk, religiøst eller sprogligt henseende adskiller sig fra hoveddelen af befolkningen i det respektive land, uanset om de er anerkendt som nationale minoriteter eller ej. Alle grupper, som eksisterer i statistikker og officielle dokumenter, betragtes som anerkendte. Der skelnes ikke mellem oprindelige folk, minoriteter og indvandrere i vestlig forstand, idet store dele af befolkningen i den sovjetiske historie og delvis også i den førsovjetiske russiske historie har været udsat for masseforflytninger - mange er således »gamle« og »nye« på samme tid. Hertil kommer hyppige interne grænseændringer og konsekvente historieforfalskninger omkring netop dette spørgsmål, hvilket har medført en tilsløring af oprindelsesgrundlaget for personer og folk.

Det faktum, at mange i assimilationsprocessen har mistet sproget, at religionsdyrkelse var forbudt i den sovjetiske periode, og at folks historie var tabuiseret, har i mange tilfælde gjort det vanskeligt at forklare, hvad adskillelsen i realiteten går ud på. En væsentlig del af dagens minoritetsdebat går faktisk ud på at rekonstruere etniske identiteter, og der er - i mangel på erfaring og viden - mange myter i omløb, især om de historiske forløb og om denne skelnen mellem oprindelig (korennye) og indvandret, som udgør et stridsemne i forbindelse med mange pågående konflikter. Det er yderligere blevet kompliceret på grund af Sovjetunionens opdeling i flere efterfølgerstater, hvor tidligere oprindelige folk er blevet til uoprindelige. På lignende måde er persongrupper, der tidligere måtte betragtes som internt fordrevne, blevet flygtninge i den internationalt knæsatte betydning. En afgrænsning i forhold til internationale rettigheders kategorier forekommer i øjeblikket hverken relevant eller adækvat: alle grupper, majoriteter såvel som minoriteter, er i færd med at finde ud af, hvem de er, og hvad deres historie er. De søger efter kriterier for deres etniske og nationale identitet, og de kæmper for deres rettigheder - uden hensyn til sofistikerede juridiske kategorier.

1.4 Begrebet autonomi
Der skal her indledningsvis nævnes et tredje træk, der er specifikt for det tidligere Sovjetunionen, og som er af stor betydning  for minoriteternes krav og forventninger og dermed også for konflikterne: det er landets territoriale opdeling i republikker, autonome republikker og autonome områder. Der er tale om et hierarkisk system af etnisk-territoriale, politiske og administrative enheder, som de jure (men bestemt ikke altid de facto) byggede på nationernes selvbestemmelsesret. Republikkerne havde ret til at melde sig ud af Unionen; både republikker og autonome republikker havde lovfæstet suverænitet med egen forfatning og egne ledelsesstrukturer; autonome områder havde administrativt selvstyre. Da der blev givet startsignal til demokratiseringsprocessen, forventede mange autonome enheder, at de jure-rettighederne skulle til at tages seriøst. Det er under påberåbelse af disse selvstyrerettigheder, man begyndte at formulere forventninger og krav om, at de blev iværksat. Da den politiske decentralisering ikke fandt sted, øgedes kravene flere steder til en opgradering af selvstyreordningerne og siden uafhængighed. Det er således lederne og folkebevægelserne i de tidligere sovjetrepublikker og autonomier mere end etniske grupper, der har stået som de primære interne aktører i den kaukasiske minoritetspolitik.

De sovjetiske republikker og autonomier blev et langt stykke hen ad vejen oprettet langs det tsaristiske Ruslands administrative grænser, men fik et nyt indhold, idet en eller flere etniske grupper i disse administrative enheder blev udnævnt som »oprindelige« (også kaldt titulære), mens andre grupper indenfor samme område samtidig blev gjort til ikke-oprindelige og i mange tilfælde retsløse. Selv om ingen af de nævnte autonomier i hierarkiet i sig selv er etniske territorier, så har de således alligevel inkorporeret en etnisk dimension. Det er på denne baggrund, at f. eks. abkhasere »med rette« kan hævde, at Abkhasien er »deres« republik, selv om de kun udgør 17% af befolkningen. Der er således stor forskel mellem de krav, minoriteterne - dvs. de for skellige etniske grupper - forventer opfyldt, og de krav, som er knyttet til minoritetsterritorierne, dvs. autonomierne. Mens der i dag findes en række internationale standarder vedrørende de førstes rettigheder, er sådanne endnu ikke klart udarbejdet for de sidstes vedkommende.

I kampen om reel suverænitet og uafhængighed forud for og efter Sovjetunionens sammenbrud opstod der på basis af det : beskrevne autonomihierarki overalt en konkurrence om regeringers legitimitet over et bestemt etnisk defineret territorium og en konkurrence om suveræniteter. Mange tidligere sovjetborgere, der tilhører minoriteter, har vanskeligt ved at forstå, at tidligere autonome republikkers ret til suverænitet internationalt ikke er blevet anerkendt på lige fod med republikkernes, og at de (f. eks. Tjetjenien og Abkhasien) således ikke fik lov til at blive selvstændige samtidig med, at republikkerne blev selvstændige (f.eks. Estland og Georgien). Det internationale samfunds holdning blev opfattet som endnu mere uretfærdig, siden den Russiske Føderation efter Sovjetunionens sammenbrud opgraderede næsten alle sine autonome områder og autonome republikker til republikker. Indefra kan det se ud, som om det blot var i et kort tidsrum i 1991, at republikker kunne blive uafhængige. I sin nye forfatning af 1993 har Rusland ophævet republikkers tidligere ret til suverænitet - til stor fortrydelse og bekymring for de fleste republikker. De ser heri en indskrænkning af deres rettigheder. Endnu større er modviljen mod begrænsningen af rettigheder i de tilfælde, hvor nyanerkendte efterfølgerstater helt har ophævet tidligere autonomier, som det f.eks. skete i Georgien overfor Sydossetien.

1.5 Foreløbig sammenfatning
Der må i forbindelse med en analyse af minoritetssituationen i Kaukasusområdet således tages hensyn til:

· enkelte individers anerkendte tilhørsforhold til minoriteter og deres ret til eksistens, kulturbevarelse, kulturfremme og kontakt med hinanden, også henover grænserne, sådan som disse rettigheder er formuleret i FN's deklaration om minoritetsrettigheder og andre transnationale dokumenter.

· til sproglige, religiøse eller etniske gruppers anerkendelse som minoriteter og deres kollektive ret til at bevare og fremme egen kultur indenfor den stat, hvor de er bosat, bl.a. i forbindelse med retten til modersmålsskoler.

· til autonomierne og deres territorial-politiske rettigheder, dvs. de tidligere autonome republikker og områders ønske eller krav om øget suverænitet og selvstyre.

Til trods for det sovjetiske systems ensretning, vilkårlighed og undertrykkelse var det samtidigt karakteriseret af en med hensyn til minoriteters situation vidtstrakt og kompleks pluralisme, ikke mindst i lovgivningen og i vedtagne principper. Minoritets- og autonomirettigheder overgik på nogle punkter langt, hvad der er almindeligt i Vesteuropa (og i minoritetsdeklarationer). Mange af de væbnede konflikter i regionen er fremkaldt af skuffede forhåbninger om, at forandringerne i det politiske klima i anden halvdel af 1980'erne ville medføre, at de rettigheder på minoritetsområdet, der tidligere stod på papiret, i partiprogrammer og forfatninger, nu skulle blive reelle. Alle autonomierne i regionen har gennemgået en fase, hvor man ønskede en opgradering af autonomistatus: minoriteter uden eget autonomt territorium ønskede at overgå til autonomt område, dvs. administrativt selvstyre; autonome områder ønskede status af autonom republik dvs. politisk selvstyre; autonome republikker ville gerne være republikker, dvs. de ønskede suverænitet; og selve republikkerne krævede uafhængighed. Kravet om suverænitet betyder i denne forbindelse republikforfatningens primat over statens i lokale anliggender.

Konflikterne opstod bl.a. som reaktion på forsøg på at begrænse rettigheder og status eller i hvert fald frygt for sådanne begrænsninger. Opløsningen af Sovjetunionen, anerkendelsen af nye stater og kampen om delrepublikkers, autonomiers og minoriteters status og tilhørsforhold har således deres specifikke dynamik, som ikke umiddelbart kan sammenlignes med det øvrige Europa - måske bortset fra eks-Jugoslavien.

På denne baggrund er der al mulig grund til at understrege, at minoritetsrettigheder, som de siden 1990 er blevet formuleret i internationale deklarationer, konventioner og resolutioner, ikke på nogen måde tilfredsstiller eks-sovjetiske minoriteter, der så at sige har været vant til at kunne forvente bedre. Således tages f. eks. retten til modersmålsskoler og foreninger som en selvfølge (i grunduddannelsen såvel som i den højere uddannelse), uanset om den var realiseret eller ej. Noget lignende gælder retten til territorial-politisk selvstyre, som i de autonome republikker overgik den rent administrative og kulturelle sfære med f. eks. egne forfatninger, egne parlamenter, regeringer, ministerier osv., selv om det i sovjettiden ingen større praktisk betydning havde. Til gengæld var og er andre rettigheder mere eller mindre ukendte i Kaukasus: f.eks. retten til kontakt over grænserne, retten til lokal medbestemmelse, retten til land etc. Enkeltindividers retsbevidsthed er lidet udviklet og eksisterer ofte primært på det emotionelle plan. Oplysninger om gældende international retsforståelse når sjældent frem til den enkelte borger - og stort set aldrig eller kun tilfældigt til minoriteterne i Kaukasus. Så meget for en generel præsentation af situationen og problemerne i Kaukasus. I det følgende vil minoritets- og autonomisituationen blive beskrevet indenfor hver af de kaukasiske stater: Armenien, Azerbaijan, Georgien og Rusland fulgt af en redegørelse for de internationale aktørers rolle.